Reduktionsplikten – risker för genomförande och effektivitet (RiR 2023:13)
Reduktionsplikten bidrar till Sveriges möjligheter att nå klimatmålen. Den nuvarande utformningen är dock inte fullt ut genomförbar och riskerar att medföra en rad oförutsedda konsekvenser. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att ta fram bättre analyser inför nya beslut.
Sammanfattning
Reduktionsplikten infördes 2018 och ställer krav på drivmedelsleverantörer att minska växthusgasutsläppen genom att blanda in biodrivmedel i bensin och diesel. Reduktionsplikten premierar biodrivmedel med låga växthusgasutsläpp och tillåter viss flexibilitet i hur reduktionsplikten uppfylls. Riksrevisionen bedömer att reduktionsplikten delvis kan bidra till klimatpolitiska mål på ett effektivt sätt. Vi bedömer att ett styrmedel som reduktionsplikten har förutsättningar att bidra till framför allt målet för inrikes transporter till 2030 till rimlig kostnad, jämfört med andra sätt att nå det målet. Granskningen visar dock att reduktionspliktens nuvarande utformning inte är genomförbar och att det därutöver finns flera risker som påverkar reduktionspliktens genomförbarhet och effektivitet som inte i tillräcklig grad har beaktats vid beslut om reduktionspliktens utformning. Det gäller till exempel beslut om reduktionsnivåer. De reduktionsnivåer som regeringen föreslog, och som riksdagen beslutade om, baserades på bristfälliga konsekvensanalyser från Energimyndigheten och var anpassade efter vad som skulle krävas av reduktionsplikten för att uppfylla klimatmålet för inrikes transporter till år 2030. Granskningen visar att det finns stora risker med att i så hög grad förlita sig på reduktionsplikten för att uppnå Sveriges klimatpolitiska mål.
Reduktionsplikten innebär gradvis ökad inblandning av biodrivmedel, vilket medför gradvis ökade risker för reduktionspliktens genomförande och konsekvenser fram till 2030, men också för långsiktiga klimatmål.
Det handlar delvis om kostnader. Reduktionsplikten har hittills påverkat dieselpriset vid pump mer än regeringen räknat med. Det beror framför allt på att priset på biodrivmedel ökat kraftigt. Prisökningen på biodrivmedel har minskat reduktionspliktens kostnadsfördel gentemot andra sätt att nå klimatmålen och har även medfört större fördelningseffekter än regeringen förutsåg, till exempel påverkas generellt hushåll på landsbygden mer av bränsleprisökningar än hushåll i städer. Det ökar också risken för att drivmedelsföretag väljer att betala reduktionspliktsavgift i stället för att uppfylla reduktionspliktens krav på minskade växthusgasutsläpp. För att nå långsiktiga klimatmål kan det också finnas åtgärder utanför transportsektorn som är mer kostnadseffektiva. Det kan till exempel handla om att genomföra åtgärder för att öka nettoupptaget i svensk skog.
Det finns också risker med biodrivmedels hållbarhet, i form av direkta och indirekta klimat- och miljöeffekter i Sverige och andra länder. Eftersom mängden biomassa är begränsad finns till exempel risk att råvaror som används till biodrivmedelsproduktion i sina alternativa användningsområden ersätts med fossila råvaror. Vissa risker omfattas av Energimyndighetens tillsyn av biodrivmedels hållbarhet. Granskningen visar att Energimyndigheten bedriver tillsyn utifrån lämpliga metoder, men inte tillräckligt omfattande eller regelbundet för att minimera riskerna för fel eller fusk i rapporteringen av biodrivmedlens växthusgasutsläpp. Alla risker gällande biodrivmedels hållbarhet ligger dock inte inom Energimyndighetens kontroll eftersom en stor del av biodrivmedlen omfattas av certifieringssystem godkända av EU-kommissionen, och därför har granskats i tidigare led. Det är enligt Riksrevisionen oklart om regeringen har beaktat hållbarhetsriskerna i utformningen av reduktionsplikten.
Reduktionsplikten ses över i så kallade kontrollstationer, där utformningen av reduktionsplikten kan justeras om till exempel omvärldsförutsättningarna förändrats. Den första kontrollstationen genomfördes 2019–2021 men det är först i kontrollstation 2022 som Energimyndigheten genomfört en konsekvensanalys av den sedan tidigare beslutade utformningen av reduktionsplikten, till exempel förhållandet till bränslekvalitetskrav, påverkan på drivmedelspriser och tillgången på hållbara drivmedel. Analysen borde ha gjorts åtminstone i samband med kontrollstation 2019, då riksdagen beslutade om reduktionsnivåer fram till 2030. I kontrollstation 2022 har Energimyndigheten lämnat nya förslag på utformning av reduktionsplikten, som bland annat omfattar nya reduktionsnivåer. För de nya förslagen saknas fullständiga konsekvensanalyser och Energimyndighetens rapport är därför inte ett tillräckligt underlag för beslut om en ny utformning av reduktionsplikten.
Rekommendationer
Vad gäller Sveriges möjligheter att uppfylla klimatmålen, framför allt målet för inrikes transporter till 2030, har reduktionsplikten getts en avgörande betydelse. Granskningen visar att ett styrmedel som reduktionsplikten kan bidra kostnadseffektivt till målet för inrikes transporter, men att den befintliga utformningen av reduktionsplikten inte är genomförbar och att det därutöver finns flera risker förknippade med reduktionsplikten som inte i tillräcklig grad har beaktats vid beslut om dess utformning. Riskerna är aktuella redan idag men ökar i betydelse fram till 2030, eftersom de lagstiftade reduktionsnivåerna fram till 2030 innebär en stor ökning av biodrivmedelsanvändningen. Det är därför viktigt att framtida beslut om reduktionspliktens utformning grundas på underlag som i tillräcklig utsträckning belyser riskerna och deras möjliga konsekvenser för reduktionspliktens genomförande och effektivitet som styrmedel. Om de stora förväntningarna på reduktionsplikten inte infrias riskeras en stor del av den svenska klimatpolitiken, framför allt målet för inrikes transporter till 2030. Andra, ytterligare åtgärder kan då behövas. Även dessa åtgärder kommer medföra risker, och kan komma att bli svåra och kostsamma att genomföra, men de kommer behövas för att klimatmålen ska nås.
Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen:
- Ge Energimyndigheten i uppdrag att ta fram fullständiga konsekvensanalyser för de nya utformningsalternativ för reduktionsplikten som myndigheten föreslagit. Analyserna bör beredas med andra relevanta myndigheter.
- Förändra utformningen av reduktionsplikten, med bland annat dessa analyser som grund, så att den med hänsyn tagen till de risker som finns och deras möjliga konsekvenser så effektivt som möjligt bidrar till klimatmålen. Se samtidigt till att nödvändiga andra åtgärder vidtas så att klimatmålen nås så effektivt som möjligt. Särskild hänsyn bör även tas till de förestående förändringarna i EU:s regelverk.
Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Energimyndigheten:
- Fortsätt det påbörjade utvecklingsarbetet med tillsyn inom myndigheten och säkerställ att fördjupad tillsyn genomförs i tillräcklig omfattning och tillräckligt regelbundet för att minimera risken för fel eller fusk i rapporteringen av biodrivmedels växthusgasutsläpp.
- Fortsätt utveckla arbetet med samhällsekonomiska analyser för att kunna genomföra konsekvensanalyser av hög kvalitet.
Sammanfattning på engelska
Greenhouse gas reduction mandate – implementation and effectiveness risks
Dela i sociala medier och via e-post
Kontakta oss
Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).