Riksbankens tillgångsköp – dyrköpta erfarenheter (RiR 2023:21)

Riksrevisionens granskning visar att Riksbankens beslutsunderlag givet förutsätt­ningarna var gediget. Riksbanken gjorde effektanalyser inför att myndigheten började köpa värdepapper. Effektanalysen präglades dock av betydande osäkerhet eftersom verktyget var oprövat och kunskapsläget var dåligt. Riksbanken utvecklade en alltmer systematisk beredning och ökade kunskaperna om tillgångsköpen under perioden 2015–2019. Riksbanken följde regelbundet upp statsobligationsköpens påverkan på finansiella variabler och gjorde bedömningar av potentiella effekter av ytterligare köp. Underlagen visar att Riksbanken bedömde att genomslaget av ytterligare köp var begränsat från och med 2016 och avtagande över tid.

Riksbanken har regelbundet räknat på vilka kostnader tillgångsköpen förväntades medföra, men kostnaderna underskattades när beräkningarna utgick från ett antagande om låg styrränta under mycket lång tid. Riskerna för negativa sidoeffekter vid köp av privata värdepapper bedömdes vara stora. Men det saknas en systematisk uppföljning av sidoeffekterna när Riksbanken köpte privata värdepapper under 2020–2021. Riksrevisionens bedömning är att en sådan uppföljning borde ha prioriterats, givet de risker som identifierades.

Vår granskning visar att direktionen har varit medveten om tillgångsköpens kostnader och sidoeffekter. Men vi har inte sett att dessa bedömts vara av en dignitet som påverkat besluten att köpa tillgångar. Direktionen var dock tydlig med att det var andra politikområden som ansvarade för att minska risken relaterad till bostadsmarknaden och hushållens skuldsättning.

Vår bedömning är att det saknas stöd för att säga att tillgångsköpen har haft en påtaglig effekt på inflationen. Den vetenskapliga evidensen är splittrad och Riksbankens utvärderingar visar att effekter har varit begränsade. I granskningen har vi sett att de korta utlåningsräntorna som majoriteten av hushåll och företag möter inte påverkades, vilket begränsar effekterna. Samtidigt går det inte att utesluta att tillgångsköpen, via signaleringseffekter, har haft en påverkan på inflationen. Men det är svårt att bedöma signaleringseffektens påverkan.

Vi bedömer att tillgångsköpen i inledningen av pandemin var effektiva för att dämpa den finansiella stressen som uppstod i spåren av pandemins utbrott. Ränteläget hölls lågt och kreditförsörjningen säkerställdes, vilket bidrog till att minska pandemins påverkan på ekonomin. Köpen utökades senare med ett tydligare mål att stimulera tillväxt och inflation, men det finns inte stöd för att hävda att köpen påverkade inflationen påtagligt.

Kostnaderna för tillgångsköpen har blivit betydande och långt större än vad som förutsågs. Den senaste beräkningen från Riksbanken pekar på en förlust på 61 miljarder kronor. Riksbankens preliminära bedömning är att de behöver ett kapitaltillskott på omkring 80 miljarder kronor. Därtill kommer Riksbankens vinstutdelning att utebli i närtid. Köpen har vidare medfört en del negativa sidoeffekter. Statsobligationsmarknaden fungerar sämre, köpen av privata värde­papper har påverkat resursallokeringen och ökat risken för att privata aktörer blir mer riskbenägna. Vidare medförde tillgångsköpen ökad risk på bostadsmarknaden, även om effekten på priserna verkar ha varit begränsad.

Riksrevisionens granskning visar att Riksbanken i huvudsak redovisat användningen av tillgångsköp på ett samlat och transparent sätt. Motiven bakom köpen och de observerade effekterna på finansiella förhållanden har redovisats till riksdagen. Riksbanken kunde emellertid ha redovisat de förväntade kostnader och finansiella risker som tillgångsköpen medförde på ett tydligare och mer samlat sätt. Även potentiella och observerade sidoeffekter kunde redovisats tydligare.