Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

4. Regeringens insatser under pandemin

I detta kapitel besvaras den andra granskningsfrågan: Bidrog regeringens insatser under pandemin till att säkra tillgången på skyddsutrustning på ett effektivt sätt?

Sammanfattningsvis visar granskningen att de lägesbilder som presenterades av Regeringskansliet, MSB och Socialstyrelsen visade en eventuell brist på skyddsutrustning för första gången tidigt i februari 2020. Lägesbilderna bygger på regionernas egna besked, och rapportering om läget i kommunerna dröjde till mitten av mars.

Statliga stödinsatser blev en fråga först i månadsskiftet februari/mars 2020, men det saknades en plan för hur sådana insatser skulle genomföras. Information från de muntliga avstämningar som skett mellan Regeringskansliet och ansvariga myndigheter är inte dokumenterad, vilket försvårar bedömningen.

Merparten av de uppdrag som regeringen beslutade om lämnades när smittspridningen ökade kraftigt och läget med skyddsutrustningen redan var kritiskt. Regeringsuppdragen omfattar åtgärder, såväl generell resursförstärkning som resursfördelning, vid akut brist i regioner och kommuner.

Avsnitt

Rapportering till regeringen om bristen på skyddsutrustning våren 2020

Regeringen har tagit del av rapportering från ansvariga myndigheter genom lägesbilder och muntliga avstämningar i pandemins inledning. En särskild rapportering med anledning av smittspridningen inleddes i januari 2020.

Lägesbilder visade tidigt risk för brist på skyddsutrustning

I slutet av januari skickade Socialstyrelsen en enkät till landets akutsjukhus som visade att det saknades buffertlager av skyddsutrustning i regionerna.[178] Socialstyrelsen uppmärksammade MSB den 4 februari på att det fanns risk för brist på skyddsutrustning hos regioner.[179]

Regeringskansliets kansli för krishantering samt MSB började tidigt rapportera nationella lägesbilder över utvecklingen av coronaviruset. I sin första lägesbild från den 6 februari bedömde MSB att tillgången på personlig skyddsutrustning var en sårbarhet på kort sikt. MSB påpekade också att behovet av skyddsutrustning, såsom munskydd och engångshandskar, var stort i Kina.[180] MSB uppmanade därför regionerna att säkerställa inköp och distribution av bland annat personlig skyddsutrustning.[181] MSB:s bedömning baserades i hög utsträckning på Socialstyrelsens varning om risk för brist på skyddsutrustning.[182] MSB delade sina lägesbilder på nationella samverkanskonferenser och uppmanade ansvariga aktörer att omsätta bedömningar i lägesbilden i åtgärder inom sitt ansvarsområde.[183] Någon uppföljning av hur de identifierade behoven av åtgärder hade omhändertagits hos ansvariga myndigheter och huvudmän gjordes inte eftersom MSB inte har i uppdrag att följa upp att samtliga föreslagna åtgärder genomförs på ett systematiskt sätt.[184]

Samverkanskonferensen med regionerna den 7 februari, där bland annat Folkhälsomyndigheten, SKR och Socialstyrelsen deltog, visade inte några restnoteringar i leveranserna av sjukvårdsmateriel.[185] Socialstyrelsen uppmanade dock regionerna att köpa skyddsutrustning trots att ingen region hade flaggat för att de hade brist.[186]

Regeringskansliets lägesbilder från den 7–13 februari tog inte upp brist på skyddsutrustning hos regioner och kommuner. Kansliet påtalade att Kina hade köpt stora mängder skyddsutrustning globalt, och att det på sikt kunde påverka svenska vårdens möjligheter att säkra sitt behov av skyddsutrustning.[187]

Den 18–19 februari deltog Folkhälsomyndighetens representant i ECDC:s rådgivande forum, som samlar representanter från alla EU:s smittskydds- och folkhälsomyndigheter. Vid detta möte varnade bland annat Tyskland för att marknaden redan var uttömd på skyddsutrustning och att landet hade svårt att utöka den inhemska produktionen.[188] Riksrevisionen kan inte se att informationen om bristen på marknaden i Tyskland påverkade MSB:s lägesbilder eller regeringens och de berörda myndigheternas åtgärder.

I den andra lägesbilden den 20 februari påpekade MSB att det fanns en risk för uteblivna leveranser av förbrukningsmateriel och läkemedel av olika typer, vilket skulle kunna leda till bristsituationer.[189] Bedömningarna i MSB:s lägesbilder utgick från Folkhälsomyndighetens dåvarande bedömning om att risken för smittspridning i Sverige var mycket låg.[190]

Det var först i MSB:s nationella lägesbild från den 12 mars och Regeringskansliets lägesbild den 13 mars som det nämndes att flera regioner hade brist eller risk för brist på skyddsutrustning.[191] Från och med den 10 mars omfattade MSB:s lägesbilder viss information om läget på kommunal nivå.[192] Socialstyrelsen lyfte i sin nationella lägesrapport från den 9 mars att flera regioner hade rapporterat om brist eller risk för brist på personlig skyddsutrustning.[193]

Socialstyrelsen bedömde läget som kritiskt i slutet av februari men plan för åtgärder saknades

I slutet av februari bedömde Socialstyrelsen, utifrån resultatet av inventeringarna hos regionerna och samverkanskonferenserna, att behovet av att säkerställa tillgång på viss skyddsutrustning var stort och att myndigheten omedelbart behövde beställa utrustning i syfte att säkerställa beredskap för att kunna stötta regionerna.[194] Den 28 februari började därför Socialstyrelsen på eget initiativ köpa mindre kvantiteter skyddsutrustning. Socialstyrelsen har inte i uppdrag att köpa skyddsutrustning eller annan materiel vid en kris. Mot bakgrund av att Socialstyrelsen konstaterade en betydande risk för brist på skyddsutrustning hos regioner beslutade myndigheten ändå att agera för att kunna täcka akuta brister.[195]

Den 4 mars hölls ett möte där Socialstyrelsens generaldirektör och ställföreträdande krisberedskapschef deltog tillsammans med tjänstepersoner från Regeringskansliet, socialministern och personal från den politiska staben. Under mötet diskuterades bristen på skyddsutrustning, restnoteringar och Socialstyrelsens utmaningar med att säkerställa skyddsutrustning.[196] Dagen efter mötet med Regeringskansliet fattade Socialstyrelsen beslut om att anlita ett företag för att eftersöka skyddsutrustning.[197]

Den 13 mars bad tre regioner i en skrivelse till regeringen om nationella insatser för att säkra varuförsörjningen i sjukvården. Regionerna framförde att befintlig skyddsutrustning inte skulle räcka för att klara av den höga smittspridningen.[198]

Regeringens bedömning av behovet av statliga insatser är svår att i efterhand utvärdera

Vår granskning visar att Regeringskansliets hantering av smittspridningen inte hanterades av Justitiedepartementet utan i huvudsak av Socialdepartementet. Ansvariga myndigheter pekar också på att frågan om skyddsutrustning uteslutande bevakades av Socialstyrelsen med begränsat stöd från MSB.

Socialdepartementet uppger till Riksrevisionen att regelbundna informella kontakter med Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten ägde rum våren 2020. Socialdepartementet uppger också att de informella kontakterna har resulterat i flera regeringsuppdrag. Riksrevisionen har dock funnit att det i efterhand är svårt att få klarhet i vad myndigheterna har rapporterat och vilken kunskap Socialdepartementet haft för att förstå vilka åtgärder som varit lämpliga att vidta med anledning av rapporteringen. För det första saknas minnesanteckningar från departementets muntliga avstämningar. För det andra har personalomsättningen varit stor på Socialdepartementet, vilket innebär att kontaktpersoner på Socialdepartementet inte kan svara på flera av Riksrevisionens frågor, varken skriftligt eller muntligt.[199] Det är därför inte möjligt att klargöra vilka avväganden som gjordes mot bakgrund av kunskap om materielkrisen 2019 eller varningarna från Tyskland om svårigheterna med att införskaffa skyddsutrustning i mitten av februari.

Med anledning av ovan nämnda begränsningar har Riksrevisionen inte fullt ut kunnat bedöma regeringens krishantering.

Regeringens åtgärder för att säkra skyddsutrustning

Regeringen har huvudansvaret för krishantering, vilket innebär att regeringen behöver ge uppdrag till myndigheter för att de ska kunna vidta åtgärder för att hantera krisen. Mellan slutet av februari och april vidtog regeringen flera åtgärder för att säkra tillgången på personlig skyddsutrustning till regioner och kommuner. Nästan samtliga åtgärder beslutades när bristen på skyddsutrustning redan var ett faktum, vilket tyder på att det saknades en planering hos regeringen och de berörda myndigheterna för att hantera den uppkomna situationen.

EU-gemensam upphandling av skyddsutrustning

Den 28 februari beslutade regeringen att Sverige skulle underteckna det EU‑gemensamma avtalet Joint Procurement Agreement (JPA) som innebär att Sverige kan delta i en gemensam EU-upphandling av personlig skyddsutrustning. Socialstyrelsen fick i uppdrag att representera Sverige i styrgruppen för det EU‑gemensamma avtalet. Regeringen bedömde att det stora globala behovet av skyddsutrustning kunde innebära problem för enskilda upphandlare att köpa skyddsutrustning. Regeringen ansåg därför att en nationellt koordinerad EU‑gemensam upphandling skulle öka Sverige chanser att vid behov få tag på skyddsutrustning.[200]

Socialstyrelsen skulle på nationell nivå säkra tillgången på skyddsutrustning

Efter att smittspridningen hade ökat i tre regioner hemställde de den 13 mars till regeringen om nationellt agerande för att säkra varuförsörjningen i sjukvården. Några dagar tidigare hade Folkhälsomyndigheten höjt risknivån för smittspridning från måttlig till mycket hög. Regionerna framförde att befintlig skyddsutrustning inte skulle räcka för att klara av den höga smittspridningen.[201] Den 14 mars publicerade regeringen ett pressmeddelande om att Socialstyrelsen skulle bli en nationell inköpscentral för bland annat skyddsutrustning.[202] Den 16 mars fick Socialstyrelsen i uppdrag att säkra tillgången på skyddsutrustning i regioner och kommuner. Uppdraget innebar att Socialstyrelsen på nationell nivå bland annat skulle genomföra eller samordna inköp av skyddsutrustning utifrån de behov som identifierats av regioner och kommuner, svara för fördelningen, och vid behov för omfördelningen, mellan huvudmännen samt, så långt det var möjligt, ta initiativ till att skyndsamt få i gång en produktion av materiel i Sverige. MSB skulle bistå Socialstyrelsen vid genomförande av uppdraget. Uppdraget skulle genomföras i dialog med Folkhälsomyndigheten och Arbetsmiljöverket och i nära samarbete med de berörda regionerna och företrädare för kommunerna.[203]

Länsstyrelserna fick i uppdrag att bistå Socialstyrelsen

Efter en hemställan från länsstyrelserna den 30 mars gav regeringen den 3 april länsstyrelserna i uppdrag att bistå Socialstyrelsen i arbetet med att samordna kommunernas lägesbilder och behov av skyddsutrustning. Länsstyrelserna skulle utföra uppdraget i samarbete med MSB och SKR.[204] Bakgrunden till uppdraget är att Socialstyrelsen efterfrågade stöd från länsstyrelserna med att samordna kommunernas behovsbilder och bedöma behovet.

Arbetsmiljöverket skulle säkra tillgång på icke CE-märkt skyddsutrustning

Regeringen gav den 7 april 2020 i uppdrag till Arbetsmiljöverket att säkerställa ett förfarande för att även icke CE-märkt personlig skyddsutrustning ska kunna användas. Uppdraget gavs mot bakgrund av Europeiska kommissionens rekommendation (EU) 2020/403 den 13 mars 2020 som syftade till att säkra tillgången på bland annat personlig skyddsutrustning. Det skulle ske dels genom att Arbetsmiljöverket fick möjlighet att ge tillstånd till ekonomiska aktörer att tillhandahålla skyddsutrustning som saknar CE-märkning, dels genom att ge hälso- och sjukvårdspersonal möjlighet att använda icke CE-märkt skyddsutrustning som ändå ger ett tillräckligt skydd av hälsa och säkerhet.[205] Regeringen förlängde Arbetsmiljöverkets uppdrag vid två tillfällen.[206]

Statsbidrag för ökade kostnader till följd av pandemin

Regeringen beslutade den 7 april om att inrätta ett statsbidrag till regioner och kommuner för ökade kostnader till följd av pandemin, däribland personlig skyddsutrustning inom hälso- och sjukvård och äldreomsorg. Regeringen framhöll att staten skulle stå för alla merkostnader som uppstår till följd av pandemin i syfte att säkerställa nödvändiga resurser inom sjukvården och äldreomsorgen. Statsbidragen skulle kompensera för de merkostnader som kommuner och regioner hade februari–december 2020.[207] Socialstyrelsen fick i uppdrag att fördela statsbidragen till regioner och kommuner enligt förordningen (2020:193) om statsbidrag till regioner och kommuner för att ekonomiskt stödja verksamheter inom hälso- och sjukvård respektive socialtjänst till följd av sjukdomen covid-19.

MSB skulle bistå med transporter och logistik

I pandemins inledningsskede uppstod också svårigheter med transporter av skyddsutrustning till Sverige. För att den utrustning som köps av bland annat regioner och kommuner snabbt skulle nå köparna behövde transporter och logistik säkerställas. Regeringen gav därför den 30 april MSB i uppdrag att vid behov stödja regioner, kommuner, företag och andra aktörer med transport och logistik i samband med internationella inköp av skyddsutrustning. Aktörer som begärde stöd av MSB med transport och logistik skulle också bära kostnaderna för tjänsten.[208]

  • [178] Socialstyrelsen, Samlad delredovisning av uppdrag gällande skyddsutrustning och annat material med anledning av utbrottet av covid-19.
  • [179] MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020, s. 3.
  • [180] Bedömningen baseras på att en utökad smittspridning kan leda till brister i tillgången till personlig smittskyddsutrustning i hälso-och sjukvården.
  • [181] MSB, Nationell samlad lägesbild Coronavirus 2019-nCoV, 2020-02-06.
  • [182] MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020, s. 3.
  • [183] Mejl från företrädare för MSB, 2021-12-23.
  • [184] MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020, s. 2.
  • [185] Konstitutionsutskottet, ”KU-utfrågning med Olivia Wigzell, generaldirektör för Socialstyrelsen”, hämtad 2021-12-07.
  • [186] Intervju med företrädare för Socialstyrelsen, 2021-06-16.
  • [187] Regeringskansliet, Lägesbild coronavirus 2019-nCoV, 2020-02-07 till 2020-02-15.
  • [188] ECDC, Minutes of the Sixtieth meeting of the ECDC Advisory Forum Stockholm, 2020. Se även Ekengren, Engström, Rhinard, ”Coronapandemin – en smygande kris vintern 2020”, 2021, s. 51–52.
  • [189] MSB, Nationell samlad lägesbild Coronavirus 2019-nCoV, 2020-02-20.
  • [190] MSB, Svar på Coronakommissionens frågor till MSB, 2020, s. 3.
  • [191] Regeringskansliet, Lägesbild coronavirus 2019-nCoV, 2020-03-13.
  • [192] Mejl från företrädare för MSB, 2022-04-07.
  • [193] Socialstyrelsen, Socialstyrelsens nationella lägesrapport, 2020-03-09.
  • [194] Socialstyrelsen, Beslut om särskilt uppdrag, enligt avtal 2.7-25037/2017, 2020.
  • [195] Mejl från företrädare för Socialstyrelsen, 2022-01-24.
  • [196] SOU 2021:89, s. 331 och Socialstyrelsen, Skriftliga svar på Coronakommissionens frågor till Socialstyrelsen, 2021.
  • [197] Socialstyrelsen, Beslut om särskilt uppdrag, enligt avtal 2.7-25037/2017, 2020.
  • [198] Region Stockholm, Västra Götalandsregionen, Region Skåne, Hemställan om nationella beslut för att säkra varuförsörjning i sjukvården, 2020.
  • [199] Intervju med företrädare för Socialdepartementet, 2021-09-17.
  • [200] Regeringsbeslut S2020/01233/FS och Socialdepartementet, ”Sverige undertecknar EU-avtalet Joint Procurement Agreement”, hämtad 2021-12-06.
  • [201] Region Stockholm, Västra Götalandsregionen, Region Skåne, Hemställan om nationella beslut för att säkra varuförsörjning i sjukvården, 2020.
  • [202] Socialdepartementet, ”Socialstyrelsen blir nationell inköpscentral för sjukvårdsmateriel, skyddsutrustning och viss medicinteknisk utrustning”, hämtad 2021-12-06.
  • [203] Regeringsbeslut 2020-03-16 S2020/01558/FS och S2020/01594/FS.
  • [204] Länsstyrelserna, Begäran om bemyndigande att mäkla resurser, 2020-03-30 och Regeringsbeslut S2020/02676/SOF.
  • [205] Regeringsbeslut A2020/00783/ARM, mejl från företrädare för Arbetsmarknadsdepartementet, 2021-11-29.
  • [206] Regeringsbeslut A2020/01979/ARM.
  • [207] Regeringen, ”Strategi med anledning av det nya coronaviruset”, hämtad 2021-11-19. Se även bet. 2020/21:FiU11.
  • [208] Regeringsbeslut Ju2020/01685/SSK.

Uppdaterad: 29 augusti 2022

Kontakta OSS

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?