Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

2. Bakgrund och internationellt sammanhang

Invasiva främmande arter framhålls både internationellt och nationellt som ett av de största hoten mot biologisk mångfald. I det här kapitlet ger vi en kort beskrivning av internationella överenskommelser och regelverk om invasiva främmande arter och hur dessa hänger samman med det nationella arbetet. Vi beskriver också kortfattat svenska bestämmelser om invasiva främmande arter och statliga myndigheters och andra aktörers ansvar och roller i det nationella arbetet mot dessa arter.

Avsnitt

Vad är invasiva främmande arter?

Främmande arter är arter som introducerats utanför sina naturliga utbredningsområden, till exempel vid import av livsmedel eller andra varor, i samband med resor eller att de följer med vid transporter till exempel i fartygs barlastvatten. Främmande arter kan vara djur, växter, svampar eller mikroorganismer. En invasiv främmande art är en främmande art som bedömts kunna orsaka skador på biologisk mångfald och relaterade ekosystemtjänster. En invasiv främmande art kan också ha betydande negativa effekter på människors hälsa eller ekonomin. De invasiva främmande arterna kan tränga undan eller konkurrera ut andra arter eller sprida sjukdomar.[26] Arbetet med invasiva främmande arter delas ofta upp baserat på om arterna är terrestra, det vill säga landlevande, eller akvatiska, det vill säga vattenlevande. I arbetet med invasiva främmande arter brukar man också särskilja arter med stor spridning från övriga arter, eftersom det finns särskilda krav att bedöma hur arter med stor spridning ska bekämpas på samhällsekonomiskt bäst sätt – utrotning, inneslutning eller begränsning, se avsnittet Sveriges arbete med att uppfylla FN:s konvention om biologisk mångfald.

Internationella överenskommelser och regelverk

Invasiva främmande arter är ett globalt problem, som växer i takt med ökande internationell handel och ökat resande. Problemet har sedan början av 1990-talet uppmärksammats inom FN-samarbetet, där man kommit överens om särskilda mål om att förebygga och begränsa spridning av och att utrota invasiva främmande arter. Sedan 2015 finns en särskild EU‑förordning med bestämmelser om invasiva främmande arter.

FN:s konvention om biologisk mångfald – särskilda mål om invasiva främmande arter

FN:s konvention om biologisk mångfald (CBD)[27] undertecknades vid FN:s konferens om miljö och utveckling 1992 och trädde i kraft 1993, då även Sverige undertecknade den. Även EU är part i konventionen. Syftet med CBD är att biologisk mångfald ska bevaras och nyttjas hållbart. År 2010 togs inom ramen för konventionen en strategisk plan för biologisk mångfald fram, med sex strategiska mål och tjugo delmål som skulle vara uppnådda till år 2020. Det särskilda delmålet om invasiva främmande arter innebär att dessa arters spridningsvägar skulle ha identifierats senast 2020 och prioriteringar gjorts. Vidare skulle åtgärder ha vidtagits för att kontrollera spridningsvägarna och prioriterade invasiva arter skulle ha utrotats eller så skulle deras spridning vara under kontroll. En ny strategisk plan för 2030 håller på att tas fram.[28]

Sveriges arbete med att uppfylla FN:s konvention om biologisk mångfald

Som ett led i att uppfylla Sveriges åtaganden enligt CBD infördes 1999 bestämmelser om bland annat import, transport och förvaring av främmande arter, i den då nya miljöbalken.[29] En annan åtgärd var att 2001 införa en precisering om främmande arter och genotyper i 7 av de totalt 16 miljökvalitetsmålen[30], preciseringar som fortfarande kvarstår. Ett ytterligare led i arbetet med att uppfylla åtaganden i CBD kom 2006, då regeringen gav Naturvårdsverket i uppdrag att, tillsammans med Skogsstyrelsen, Statens jordbruksverk och Fiskeriverket och i samråd med Tullverket, ta fram en strategi och handlingsplan för arbetet med främmande arter och genotyper.[31] År 2008 presenterade Naturvårdsverket strategin och handlingsplanen. I strategin identifierades bland annat ett antal områden inom vilka arbetet behövde utvecklas, såsom artinformation, riskklassificering, åtgärds- och beredskapsplaner och inrapporterings- och övervakningssystem.[32]

EU:s bestämmelser om invasiva främmande arter

EU antog 2011 en strategi om biologisk mångfald, kopplad till målen i CBD om att bekämpa invasiva främmande arter.[33] Efter beslutet om strategin inleddes inom EU ett arbete med att ta fram en förordning om invasiva främmande arter. EU‑förordningen beslutades i oktober 2014 och trädde i kraft den 1 januari 2015.[34] De arter som omfattas av EU‑förordningens bestämmelser finns upptagna på en särskild lista i kommissionens genomförandeförordning, listan kallas ofta EU‑förteckningen.[35] För närvarande finns 66 arter upptagna på EU‑förteckningen, varav 12 arter bedöms vara etablerade i Sverige.[36]

I EU‑förordningen finns bland annat förbud mot att avsiktligt importera, hålla, föda upp, använda, sälja och transportera arter på EU‑förteckningen. Det är även förbjudet att släppa ut sådana arter i miljön, att odla dem och att låta dem växa. Dessa bestämmelser gäller alla, såväl privatpersoner som företag, kommuner och myndigheter.[37]

EU‑förordningen föreskriver vidare att medlemsstaterna ska se till att insatser görs inom följande områden:

  • Förebyggande åtgärder, för att hindra att nya arter kommer in och sprids. Det gäller exempelvis gränskontroller och kontroller av användning i forskningssyfte och dylikt.[38]
  • Tidig upptäckt och snabb utrotning, för att minska risken att nya arter får fäste och sprids. Det gäller exempelvis övervakningssystem där inrapportering görs vid upptäckt av nya arter och utrotningsåtgärder som fullständigt och permanent avlägsnar de upptäckta förekomsterna.[39]
  • Hantering av invasiva främmande arter som har stor spridning, för arter som redan är utbredda ska fortsatt spridning och utbredning begränsas eller inneslutas, exempelvis genom jakt på djur eller uppgrävning av växter.[40]

EU‑förordningen specificerar ett antal skyldigheter för medlemsstaterna. Medlemsstaterna ska bland annat inrätta ett övervakningssystem för att kunna fastställa förekomst och utbredning av invasiva främmande arter på EU‑förteckningen, ta fram handlingsplaner för att förhindra oavsiktlig introduktion och spridning och införa effektiva hanteringsåtgärder för arter som har stor spridning.[41] Vidare ska medlemsstaterna, med start 2019 och därefter vart sjätte år, avrapportera sina insatser till kommissionen.[42] En medlemsstat får upprätta en nationell förteckning över invasiva främmande arter som bedöms utgöra problem i det egna landet.[43]

Sveriges arbete med att förbereda genomförandet av EU:s bestämmelser

Naturvårdsverkets förslag på strategi och handlingsplan för Sveriges fortsatta arbete med invasiva främmande arter kom strax innan arbetet startade inom EU med att ta fram strategi och förordningsförslag om invasiva främmande arter. Regeringen ville därför under 2009 avvakta innan omfattande nationella åtgärder påbörjades.[44] År 2012 beslutade regeringen att införa ett specifikt etappmål inom miljömålssystemet som innebar att senast 2015 skulle invasiva främmande arters effekter på biologisk mångfald samt socioekonomiska effekter på bland annat hälsa vara bedömda, och prioriterade insatser för bekämpning vara införda.[45] Etappmålet infördes med hänvisning både till CBD och till arbetet inom EU.[46] Etappmålet uppnåddes inte och slutredovisades i budgetpropositionen för 2017.[47]

Naturvårdsverket fick 2014 i uppdrag att, i samråd med Havs- och vattenmyndigheten, Statens jordbruksverk och Skogsstyrelsen och efter samråd med berörda myndigheter och organisationer, revidera den nationella strategin och handlingsplanen från 2008.[48] Revideringen fokuserades på behov av åtgärder för att uppfylla kraven i den kommande EU‑förordningen. Förutom en analys av behovet av författningsändringar var de områden som enligt den reviderade handlingsplanen behövde utvecklas till stor del desamma som i den ursprungliga strategin och handlingsplanen från 2008.[49]

Svenska bestämmelser om invasiva främmande arter

Tillägg om invasiva främmande arter gjordes 2018 i miljöbalken, för att komplettera EU‑förordningens bestämmelser. Till exempel infördes ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att besluta om och vidta åtgärder för att förebygga introduktion och spridning av invasiva främmande arter och för att minimera, mildra och avhjälpa sådana arters negativa effekter på den biologiska mångfalden.[50] Vidare infördes straffbestämmelser för otillåten hantering av invasiva främmande arter.[51]

I miljötillsynsförordningen har ett tillägg gjorts som anger att länsstyrelserna ansvarar för tillsynen av att bestämmelserna i EU‑förordningen efterlevs.[52]

Regeringen utfärdade i november 2018 en särskild förordning om invasiva främmande arter, som trädde i kraft den 1 januari 2019.[53] Den svenska förordningen kompletterar EU:s förordning och innehåller bland annat bestämmelser om olika myndigheters ansvar och uppgifter.

Ansvar och uppgifter i arbetet med invasiva främmande arter

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten pekas ut som ansvariga myndigheter i förordningen om invasiva främmande arter. Naturvårdsverket är ansvarig myndighet när det gäller landlevande arter, och Havs- och vattenmyndigheten när det gäller vattenlevande arter. Enligt förordningen ska Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten bland annat se till att det finns ett övervakningssystem för arterna på EU‑förteckningen. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ansvarar vidare för att ta fram hanteringsprogram där hanteringsåtgärder mot EU‑listade arter med stor spridning redovisas. Vidare får myndigheterna utfärda föreskrifter bland annat om metoder för att utrota upptäckta EU‑listade arter och om hanteringsområden och hanteringsåtgärder för EU‑listade arter med stor spridning.[54] Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ska till regeringen föreslå vilka arter som bör tas upp i den nationella förteckningen (arter utöver de EU‑listade som bedöms vara problematiska inom Sverige).[55]

Länsstyrelserna

Länsstyrelserna ska besluta om utrotningsåtgärder vid upptäckt av en ny EU‑listad art i länet och se till att åtgärderna vidtas.[56] För EU‑listade arter som inte ska utrotas eller som har stor spridning i Sverige ska länsstyrelserna se till att de hanteringsåtgärder som beslutats av de ansvariga myndigheterna vidtas i länet.[57]

Länsstyrelserna ansvarar också för tillsyn över att samtliga fastighetsägare och andra som hanterar invasiva främmande arter följer bestämmelserna om invasiva främmande arter.[58]

Övriga statliga myndigheter

Livsmedelsverket, Tullverket och Jordbruksverket har vissa utpekade uppgifter, till exempel vad gäller införselkontroller, kontroller av animaliska livsmedel och växtskyddskontroller.[59] Om en skogsträdart som används för virkesproduktion bör tas upp i den nationella förteckningen ska Skogsstyrelsen ta fram ett förslag om vad som ska gälla för den arten på mark som omfattas av skogsvårdslagen.[60] Vidare är det Skogsstyrelsen som ska ta fram hanteringsåtgärder (gäller arter med stor spridning på EU‑förteckningen) på mark som omfattas av skogsvårdslagen och som gäller skogsträdarter som används för virkesproduktion.[61]

I den mån övriga statliga myndigheter hanterar eller har EU‑listade arter på sina fastigheter, omfattas de av det generella förbudet i EU‑förordningen (se avsnittet Sveriges arbete med att uppfylla FN:s konvention om biologisk mångfald).

2.2.2). Det gäller exempelvis när Trafikverket slår växtlighet i vägrenar och banvallar eller utför grävarbeten.

Fastighetsägare och andra aktörer

Alla, inklusive fastighetsägare, omfattas av det generella förbudet i EU‑förordningen att avsiktligt till exempel föda upp, hålla, odla eller låta EU‑listade arter växa (se avsnittet Sveriges arbete med att uppfylla FN:s konvention om biologisk mångfald). Detta gäller såväl offentliga fastighetsägare såsom kommuner, regioner, statliga myndigheter och statliga bolag, som privata fastighetsägare såsom företag och privatpersoner. Den som innehar en sådan art är skyldig att se till att arten antingen utrotas eller att dess spridning kan förhindras.[62] Otillåten hantering är straffbart med böter eller fängelse i upp till två år.[63]

  • [26] Se skäl 1 och 2 i ingressen samt artikel 3 punkt 1 och 2 i förordningen (EU) nr 1143/2014.
  • [27] UN Convention on Biological Diversity, CBD.
  • [28] Convention on Biological Diversity, “Aichi Biodiversity Targets”, hämtad 2022-03-22.
  • [29] Prop. 1997/98:45, bet. 1997/98:JoU20, rskr. 1997/98:278.
  • [30] Prop. 2000/01:130.
  • [31] Regeringsbeslut M2006/5453/A, M2006/4500/Na.
  • [32] Naturvårdsverket, Nationell strategi och handlingsplan för främmande arter och genotyper, 2008.
  • [33] European Commission, “EU Biodiversity Strategy to 2020”, hämtad 2022-03-22. Kommissionen har presenterat en ny strategi för 2030 som Europeiska rådet ställde sig bakom i oktober 2020.
  • [34] Förordningen (EU) nr 1143/2014.
  • [35] Kommissionens genomförandeförordning (EU) 2016/1141 av den 13 juli 2016 om antagande av en förteckning över invasiva främmande arter av unionsbetydelse i enlighet med förordningen (EU) nr 1143/2014. Förteckningen har kompletterats med fler arter 2017 och 2019. Förteckningen benämns unionsförteckningen i förordningen (2018:1939) om invasiva främmande arter, men vi använder begreppet EU‑förteckningen i rapporten.
  • [36] Naturvårdsverket, ”Invasiva arter”, hämtad 2022-04-04. Arterna som bedömts vara etablerade i Sverige är bisam, gudaträd, gul skunkkalla, gulbukig vattensköldpadda, jättebalsamin, jätteloka, mårdhund, sidenört, tromsöloka, signalkräfta, smal vattenpest och kinesisk ullhandskrabba.
  • [37] Se artikel 7 förordning (EU) nr 1143/2014.
  • [38] Se artiklarna 7–12 i förordning (EU) nr 1143/2014.
  • [39] Se artiklarna 14–18 i förordning (EU) nr 1143/2014.
  • [40] Se artiklarna 19–20 i förordning (EU) nr 1143/2014.
  • [41] Se artiklarna 14 och 19 i förordning (EU) nr 1143/2014. Hanteringsåtgärd innebär att åtgärd för utrotning, populationsbegränsning eller inneslutning vidtas.
  • [42] Se artikel 24 i förordning (EU) nr 1143/2014.
  • [43] Se artikel 12 i förordning (EU) nr 1143/2014. Arter som tas upp i en nationell förteckning får omfattas av regler och förbud som medlemsstaten beslutar om. Medlemsstaterna ska informera kommissionen och övriga medlemsstater om de arter som de betraktar som invasiva främmande arter av medlemsstatsbetydelse och om de åtgärder som tillämpas.
  • [44] Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.
  • [45] Regeringsbeslut M2012/1171/Ma.
  • [46] Ds 2012:23, s. 168. Arbetet skulle bland annat gälla kartläggning och bedömning av effekter av invasiva främmande arter samt identifiering av prioriterade insatser för bekämpning.
  • [47] Prop. 2017/18:1, utgiftsområde 20, s. 18.
  • [48] Regeringsbeslut M2014/2941/S.
  • [49] Naturvårdsverket, Invasiva främmande arter - Redovisning av regeringsuppdrag, 2014.
  • [50] Se 8 kap. 3 § MB.
  • [51] Se 29 kap. 2 c § MB.
  • [52] Se 2 kap. 8 § 12 miljötillsynsförordningen.
  • [53] Förordning (2018:1939) om invasiva främmande arter.
  • [54] Se 3, 14, 17, 18, 32, 35, 37–39, 41 samt 46 §§ förordningen om invasiva främmande arter. Bestämmelserna har utfärdats utifrån bemyndigande i 8 kap. 4 § MB.
  • [55] Se 14 § förordningen om invasiva främmande arter.
  • [56] Se 30 och 31 §§ förordningen om invasiva främmande arter.
  • [57] Se 42 § förordningen om invasiva främmande arter.
  • [58] Se 2 kap. 8 § 8 och 12 miljötillsynsförordningen.
  • [59] Se 20–28 §§ förordningen om invasiva främmande arter.
  • [60] Se 16 § 1 förordningen om invasiva främmande arter. Samma sak gäller om en skogsträdart som används för virkesproduktion bör omfattas av ett utökat regionalt samarbete.
  • [61] Se 43 § förordningen om invasiva främmande arter jämfört med 38.
  • [62] Jämför artikel 7 i förordning (EU) nr 1143/2014. Bestämmelserna i förordning (EU) nr 1143/2014 pekar inte specifikt ut fastighetsägaren. Skyldigheten kan även gälla för den som innehar en fastighet med någon form av nyttjanderätt.
  • [63] Se 29 kap. 2 c § MB.

Uppdaterad: 24 maj 2022

Kontakta OSS

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?