Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

1. Inledning

Avsnitt

Motiv till granskning

Av de miljökvalitetsmål som riksdagen beslutat om är det, vid sidan av klimatmålet, mål kopplade till biologisk mångfald som bedöms vara svårast att uppnå. Invasiva främmande arter[1] har identifierats som ett av de största hoten mot biologisk mångfald, både internationellt och nationellt. Dessa arter kan orsaka stora skador i naturen och på viktiga verksamheter i samhället och också sprida sjukdomar till människor och djur. De senaste årens uppföljningar av miljömålen visar att de flesta mål som berör biologisk mångfald och invasiva främmande arter[2] har en negativ utveckling och att invasiva främmande arter är ett växande problem.

Kostnaderna för skador orsakade av invasiva främmande arter och för bekämpning av dem är enligt uppskattningar stora. Inom EU bedöms de uppgå till cirka 12 miljarder euro per år.[3] Enligt en brittisk studie uppskattas kostnaderna i Storbritannien uppgå till motsvarande 1,5 miljarder kronor per år.[4] För Sverige finns bedömningar som visar på en kostnad mellan 1,6 och 5 miljarder kronor per år.[5] Kostnaderna, i form av skador och bekämpning, riskerar att öka ju större spridningen blir.

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten är huvudansvariga myndigheter för arbetet med invasiva främmande arter i Sverige. Naturvårdsverket ansvarar för arter på land och Havs- och vattenmyndigheten för arter i vatten.[6] Länsstyrelserna har huvudansvaret för att se till att åtgärder vidtas för att hantera och utrota invasiva främmande arter och de ansvarar också för att utöva tillsyn av att reglerna följs.[7] De totala statliga medlen för arbete mot invasiva främmande arter har ökat under senare år och uppgick år 2021 till närmare 120 miljoner kronor. Det är viktigt att den ökade medelstilldelningen används så att arbetet fungerar så effektivt som möjligt.

Det finns indikationer på att både regeringen och myndigheterna varit saktfärdiga i arbetet mot invasiva främmande arter. Trots att initiativ togs redan i början av 2000-talet verkar lite ha hänt i praktiken innan EU‑förordningen[8] om invasiva främmande arter trädde i kraft i januari 2015, men även därefter i långsam takt. Flera länsstyrelser har rapporterat om att det saknas styrmedel och tydliga lösningar på detta växande problem.[9] Saktfärdigheten kan vara en förklaring till att problemen förknippade med invasiva främmande arter har fortsatt öka under senare år och att väsentliga delar av arbetet mot dessa arter fortfarande inte fungerar effektivt.

Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Den övergripande revisionsfrågan är: Är de statliga insatserna mot invasiva främmande arter effektiva?

Följande delfrågor ingår i granskningen:

  1. Har Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten genomfört de insatser som krävs för att det samlade arbetet mot invasiva främmande arter ska fungera effektivt?
  2. Är länsstyrelsernas arbete mot invasiva främmande arter effektivt, så att de mest angelägna insatserna i respektive län genomförs?
  3. Har regeringen styrt och följt upp myndigheternas verksamhet så att det samlade arbetet mot invasiva främmande arter bedrivs på ett effektivt sätt?

Med effektivt menar vi att det samlade arbetet mot invasiva främmande arter organiseras och genomförs så att negativa effekter av invasiva främmande arter i så stor utsträckning som möjligt kan förebyggas och minimeras, och så att Sverige uppfyller sina internationella åtaganden och nationella miljökvalitetsmål.

Granskningen fokuserar på hur systemet i stort fungerar, från regeringens styrning av myndigheterna, till Naturvårdsverkets, Havs- och vattenmyndighetens samt länsstyrelsernas arbete med invasiva främmande arter. Flera andra myndigheter (Tullverket, Livsmedelsverket och Jordbruksverket) har vissa specifika kontrolluppgifter (införsel-, livsmedels- respektive växtskyddskontroller) men hur dessa myndigheter utför sina utpekade uppgifter omfattas inte av granskningen.

Bedömningsgrunder

En övergripande utgångspunkt är Sveriges skyldigheter, genom FN:s konvention om biologisk mångfald och genom medlemskapet i EU, att vidta åtgärder för att bevara biologisk mångfald, bland annat genom att arbeta mot invasiva främmande arter (se även kapitel 2).[10]

Granskningen utgår vidare från de av riksdagen beslutade miljökvalitetsmålen, där Sveriges arbete mot invasiva främmande arter ingår. Under 7 av de 16 miljökvalitetsmålen finns en av regeringen fastställd precisering om att främmande arter och genotyper[11] inte ska hota den biologiska mångfalden. Riksdagen ställde sig bakom preciseringen, som fortfarande gäller, i samband med behandlingen av miljömålspropositionerna 2001 och 2005.[12]

Granskningen utgår vidare från de krav som framgår av EU‑förordningen och som anger vad medlemsstaterna ska göra för att motverka spridning, och för att bekämpa och utrota invasiva främmande arter. Relevanta bestämmelser i miljöbalken (1998:808), miljötillsynsförordningen och förordningen om invasiva främmande arter, och som kompletterar EU‑förordningens bestämmelser, beskrivs under respektive delfråga nedan.

Bedömningsgrunder delfråga 1

Utifrån myndighetsförordningens (2007:515) bestämmelser om ledningens ansvar har myndighetsledningen vid Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ansvar för att verksamheten bedrivs effektivt, enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges EU‑medlemskap. Verksamheten ska redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt och myndigheten ska hushålla väl med statens medel.[13]

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten pekas ut som ansvariga myndigheter i förordningen om invasiva främmande arter samt som ansvariga för tillsynsvägledning i miljötillsynsförordningen.[14] Myndigheterna ska vidare vara pådrivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken.[15] Myndigheternas uppgifter beskrivs mer utförligt i kapitel 2.

Utifrån myndigheternas uppgifter har vi tagit fram operationaliseringarna nedan. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten bör göra följande för att arbetet mot invasiva främmande arter ska fungera effektivt:

  • Ta fram ett ändamålsenligt system för övervakning som ger samlad information om förekomst och utbredning samt om åtgärder mot invasiva främmande arter.
  • Analysera, och ta fram underlag för, vilka arter och åtgärder som är mest angelägna att prioritera så att det samlade arbetet mot invasiva främmande arter ska bli effektivt.
  • Ta fram information och vägledning som tydliggör hur olika insatser mot invasiva främmande arter bör genomföras i praktiken.
  • Samordna det nationella arbetet, och samverka med relevanta statliga myndigheter och andra aktörer, så att de sammantaget mest angelägna insatserna kan genomföras.
  • Prioritera arbetet och fördela resurserna så att det samlade arbetet fungerar effektivt.

Bedömningsgrunder delfråga 2

Länsstyrelserna är ansvariga för att se till att åtgärder vidtas för utrotning, hantering och återställande.[16] Länsstyrelserna ansvarar också för tillsynen utifrån EU‑förordningen om invasiva främmande arter.[17] Länsstyrelsernas uppgifter beskrivs mer ingående i kapitel 2. Våra operationaliseringar nedan utgår från länsstyrelsernas uppgifter. För att länsstyrelsernas arbete mot invasiva främmande arter ska vara effektivt bör länsstyrelserna:

  • prioritera arbetet och fördela resurserna så att de mest angelägna insatserna i respektive län kan genomföras.
  • samverka, med varandra och med andra relevanta aktörer, så att det samlade arbetet sker på ett effektivt sätt.

Bedömningsgrunder delfråga 3

Regeringens styrning av statliga myndigheter syftar till att skapa förutsättningar för statsförvaltningen att förverkliga regeringens politik, utföra sina uppgifter i övrigt och upprätthålla grundläggande värden som rättssäkerhet och effektivitet.[18] Vidare bör styrningen vara tydlig[19] och information om hur myndigheternas verksamheter fungerar bör ligga till grund för styrningen.[20] I granskningen utgår vi från att regeringen har ett ansvar att se till att styrningen av Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna på det granskade området fungerar på ett sådant sätt att myndigheterna har förutsättningar att uppfylla sina uppdrag. Styrningen bör även omfatta uppföljning som ger tillräckliga underlag för fortsatt styrning.

I granskningen utgår vi vidare från att regeringen ansvarar för att Sverige lever upp till de krav som ställs i EU‑förordningen om invasiva främmande arter.[21] I miljöbalken finns en hänvisning till bestämmelserna i EU‑förordningen. Enligt miljöbalken ska regeringen bestämma vilka myndigheter som ska besluta om och vidta sådana åtgärder som avses i specificerade artiklar i EU‑förordningen och som behövs för att förebygga introduktion och spridning av invasiva främmande arter.[22]

För att regeringens styrning och uppföljning av berörda myndigheters verksamhet ska leda till ett effektivt arbete mot invasiva främmande arter bör regeringen:

  • se till att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna är tydlig.
  • se till att myndigheternas uppdrag och uppgifter är tydliga.
  • följa upp om det sammantagna arbetet mot invasiva främmande arter leder till förväntade resultat.
  • följa upp om finansieringen på området ger förutsättningar för ett långsiktigt och effektivt arbete.

Metod och genomförande

I den här granskningen har vi genomgående i alla delfrågor använt oss av intervjuer och dokumentstudier för informationsinhämtning.

Delfråga 1

För att besvara delfråga 1, om Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens arbete, genomförde vi flera intervjuer med representanter för dessa myndigheter. Vi har även gått igenom information på myndigheternas webbplatser och inhämtat skriftlig information från Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten samt samtliga länsstyrelser.

För att skaffa oss en bredare bild av frågan intervjuade vi även Trafikverket, Vattenmyndigheterna[23] samt SLU Artdatabanken[24]. Vi genomförde även intervjuer med några bransch- och intresseorganisationer så som Fritidsodlarnas Riksorganisation, Avfall Sverige och LRF trädgård.

Vi inhämtade också information om myndigheternas totala finansiering och resursanvändning för allt arbete relaterat till invasiva främmande arter under perioden 2015–2021. Myndigheterna uppgav hur de fördelat tilldelade medel på olika insatsområden. I de fall det varit svårt för myndigheterna att ta fram uppgifter utifrån den indelning vi önskat gjorde de uppskattningar och uppgifterna är därmed förknippade med osäkerhet.

Delfråga 2

För att besvara delfråga 2, om länsstyrelsernas arbete, genomförde vi först intervjuer med tre olika länsstyrelser. Därefter tog vi fram ett skriftligt frågeformulär som vi skickade ut till samtliga länsstyrelser för att få en helhetsbild av länsstyrelsernas arbete. Frågorna och en sammanställning av svaren redovisas i bilaga 2.

I frågeformuläret till länsstyrelserna ingick även frågor om total finansiering och om hur länsstyrelserna använt tilldelade medel för sitt arbete med invasiva främmande arter under perioden 2016–2021[25]. Länsstyrelserna hade generellt svårt att ta fram dessa uppgifter, särskilt för perioden före 2020, eftersom de först då började redovisa arbete med invasiva främmande arter i sina tidrapporteringssystem. De uppskattningar som länsstyrelserna har gjort är förknippade med osäkerhet.

Delfråga 3

För att besvara delfråga 3 använde vi oss i huvudsak av dokumentstudier, till exempel propositioner och regeringsuppdrag till berörda myndigheter. Vi intervjuade även företrädare för Regeringskansliet (Miljödepartementet).

Genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Linda Sahlén Östman (projektledare), Annelie Jansson Westin och Mia Bivered. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Ing-Marie Gren, professor emerita i naturresurs- och miljöekonomi, institutionen för ekonomi, SLU Uppsala. Företrädare för Regeringskansliet (Miljödepartementet), Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelserna har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.

  • [1] Se ordlistan för definition av invasiv främmande art. Exempel på invasiva främmande arter är jätteloka, mårdhund och signalkräfta.
  • [2] Naturvårdsverkets årliga uppföljning av miljömålen 2020 och 2021. 7 av 16 miljömål berör biologisk mångfald och har preciserade delmål om invasiva främmande arter.
  • [3] Prop. 2017/18:211, s. 12, bet. 2017/18:MJU23, rskr. 2017/18:402.
  • [4] NeoBiota, “Economic costs of biological invasions in the United Kingdom”, 2021.
  • [5] Gren, Isacs, Carlsson, “Costs of Invasive Alien Species in Sweden”, 2009, s. 137.
  • [6] Se 3 §, 5–6 §§, 8–10 §§, 14 § och 17–18 §§ förordningen (2018:1939) om invasiva främmande arter. Se även 8 kap. 3 och 4 §§ miljöbalken (MB).
  • [7] Se 30, 31, 42 och 45 §§ förordningen om invasiva främmande arter och 2 kap. 8 § 8 och 12 miljötillsynsförordningen (2011:13) jämfört med 8 kap. 3 och 4 §§ MB. Se även 2 § 5 förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.
  • [8] Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1143/2014 av den 22 oktober 2014 om förebyggande och hantering av introduktion och spridning av invasiva främmande arter.
  • [9] Naturvårdsverkets årliga uppföljning av miljömålen 2020 och 2021 – Ett rikt odlingslandskap - främmande arter och genotyper (precisering 8).
  • [10] Convention on Biological Diversity, CBD, undertecknades vid FN:s konferens om miljö och utveckling 1992 och trädde i kraft 1993, då även Sverige undertecknade den. Även EU är part i konventionen, se skäl 4 förordningen (EU) nr 1143/2014. Syftet med konventionen är att biologisk mångfald ska bevaras och nyttjas hållbart.
  • [11] En genotyp är en individs exakta genetiska egenskaper.
  • [12] Miljökvalitetsmålen är Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt växt- och djurliv, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt odlingslandskap. Miljö- och jordbruksutskottet ställde sig bakom innebörden i och preciseringen om främmande arter och genotyper som regeringen presenterade 2001 (prop. 2000/01: 130, 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) och 2005 (2004/05:150, 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48) och som fortfarande gäller.
  • [13] Se 3 § myndighetsförordningen (2007:515).
  • [14] Se 3, 14, 17, 18, 32, 35, 37–39, 41 samt 46 §§ förordningen om invasiva främmande arter och 3 kap. 1 § och 2 § 1 och 2 samt 5 § 8 miljötillsynsförordningen. Bestämmelserna har utfärdats utifrån bemyndigande i 8 kap. 3 och 4 §§ MB.
  • [15] 1 § förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket och 2 § förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.
  • [16] Se 30, 31, 42 och 45 §§ förordningen om invasiva främmande arter. Bestämmelserna har utfärdats utifrån bemyndigande i 8 kap. 3 § MB.
  • [17] Se 2 kap. 8 § 8 och 12 miljötillsynsförordningen. Miljötillsynsförordningen reglerar ansvaret för tillsyn mellan olika myndigheter, utifrån bemyndigande i 26 kap. 3 och 5 §§ MB.
  • [18] Prop. 2009/10:175, s. 98, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.
  • [19] Prop. 2009/10:175 s. 98.
  • [20] Prop. 2009/10:175 s. 99–100.
  • [21] Förordningen (EU) nr 1143/2014.
  • [22] Se 8 kap. 3 § MB. Riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag till de ändringar i miljöbalken som föranleddes av genomförandet av EU‑förordningen (prop. 2017/18:211).
  • [23] Vattenmyndigheterna samordnar Sveriges arbete för bättre vatten. Fem länsstyrelser är utsedda av regeringen att vara vattenmyndighet i var sitt vattendistrikt.
  • [24] SLU Artdatabanken är en centrumbildning vid fakulteten för naturresurser och jordbruksvetenskap vid SLU i Uppsala.
  • [25] Vi bad inte om information om 2015 eftersom vi informerades om att länsstyrelserna inte hade tagit emot några riktade medel för arbete med invasiva främmande arter då.

Uppdaterad: 24 maj 2022

Kontakta OSS

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?