Socialförsäkringen vid utländska inkomster – stor risk för felaktiga utbetalningar (RiR 2024:16)
Allt fler människor i Sverige har idag inkomster från utlandet som påverkar utbetalningar från socialförsäkringssystemet. Riksrevisionens granskning visar att arbetssätt, rutiner och kontroller av detta brister i flera led, och att risken för felaktiga utbetalningar därmed är stor.
Andra format
Sammanfattning
Riksrevisionens samlade bedömning är att statens insatser för att motverka felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen till personer med utländska inkomster inte är tillräckligt effektiva. Det leder till en betydande risk för felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen om de effektivitetsproblem som vi har identifierat inte åtgärdas. Därmed kan personer med utländska inkomster beviljas socialförsäkringsförmåner med ett för högt ersättningsbelopp. Granskningen har omfattat regeringen, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket. Med utbetalande myndigheter avser vi i denna granskning Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.
Givet en fortsatt ökad internationell rörlighet bland människor, som i perioder bor och arbetar i olika länder, är det centralt att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten säkerställer att de har tillgång till relevanta uppgifter för att fatta korrekta beslut om socialförsäkringsförmåner när personer har utländska inkomster. Riksrevisionen konstaterar dock att det finns brister i flera led i de utbetalande myndigheternas arbetssätt, rutiner och kontroller. Inte heller har det funnits rättsliga förutsättningar för ett effektivt informationsutbyte mellan de utbetalande myndigheterna och Skatteverket i syfte att motverka felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen när personer har utländska inkomster.
Förmåner som har omfattats av granskningen är sjuk- och aktivitetsersättning, bostadstillägg till sjuk-och aktivitetsersättning, bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd till ålderspensionärer, garantipension, inkomstpensionstillägg, samt vissa efterlevandeförmåner. Statens kostnader för dessa socialförsäkringsförmåner var cirka 97 miljarder kronor år 2023. Ungefär en femtedel av de som uppbar någon av de granskade förmånerna år 2022 har någon gång bott utomlands i åldern 25 till 64 år.
Riksrevisionens analys visar att de utbetalande myndigheterna inte haft tillgång till fullständiga uppgifter om personers utländska inkomster som kan påverka utbetalningar av socialförsäkringsförmåner. Som exempel har vi jämfört uppgifter om nordiska pensioner år 2022 som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har identifierat med uppgifter om nordiska pensioner som Skatteverket tagit emot samma år. Jämförelsen visar att de utbetalande myndigheterna hade kännedom om nordiska pensioner för omkring 80 000 personer som uppbar någon av de förmåner som omfattas av granskningen, men saknade uppgifter för cirka 12 500 personer. Därmed finns risk för att dessa personer har fått för höga ersättningsbelopp från den svenska socialförsäkringen. Riksrevisionen konstaterar samtidigt att detta är en underskattning då Skatteverkets uppgifter avseende nordiska pensioner för personer bosatta i Sverige inte är heltäckande.
Vidare visar Riksrevisionens analys att cirka 2 200 personer som uppbar garantipension år 2022 har fått för höga ersättningsbelopp när uppgifter om nordiska pensioner som påverkar storleken på garantipensionen saknats. Våra beräkningar visar att det felaktigt utbetalda beloppet uppgick till cirka 10 000 kronor per person, vilket motsvarar totalt cirka 21 miljoner kronor.
Att de utbetalande myndigheterna inte har fullständiga uppgifter om nordiska pensioner innebär, enligt Riksrevisionens bedömning, att det finns fog för att anta att motsvarande problematik med ofullständiga uppgifter även finns för övriga länder. Detta med anledning av att informationsutbytet mellan de nordiska institutionerna inom socialförsäkringsområdet är relativt välfungerande och etablerat jämfört med informationsutbytet med andra länder. Likaså fungerar informationsutbytet mellan Skatteverket och de nordiska länderna relativt väl.
De utbetalande myndigheternas kontroller av utländska inkomster brister. Bristerna avser främst arbetet med att upptäcka fel eller ändrade inkomstförhållanden under löpande utbetalningar av socialförsäkringsförmåner. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten förlitar sig huvudsakligen på att individen lämnar uppdaterade uppgifter om utländska inkomster under löpande utbetalningar och genomför inga systematiska efterkontroller för merparten av de granskade förmånerna. Därmed gör de utbetalande myndigheterna inga omräkningar av svenska ersättningsbelopp under löpande utbetalningar om individen inte själv anmäler ändrade förhållanden. Inte heller gör de rutinmässiga omräkningar av svenska ersättningsbelopp av förmåner med hänsyn till årliga omräkningar som görs av utländska institutioner, vilket innebär risk för att felaktiga utbetalningar ackumuleras till stora belopp över tid.
I samband med ansökningar om förmåner gör de utbetalande myndigheterna vissa kontroller i syfte att identifiera ärenden med utländska kopplingar, men det finns brister. Myndigheternas kontroller försvåras generellt av att det är fortsatt långa svarstider från utländska institutioner om utländska inkomster, även efter införandet av ett elektroniskt informationsutbyte mellan länder inom socialförsäkringsområdet. Inte heller är uppgifterna i Skatteverkets folkbokföringsregister, som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten använder för sina kontroller, helt tillförlitliga eller heltäckande, med risk för att fel inte upptäcks.
På grund av generellt fortsatt långa handläggningstider i EU‑ärenden finns risk för att samordningen av svenska socialförsäkringsförmåner med andra länders motsvarande förmåner tar orimligt lång tid. Personer kan därför behöva vänta oskäligt länge på beslut om utländska ersättningar. Vidare har Försäkringskassan bristfälligt IT-stöd för sin handläggning av EU‑ärenden, som innebär ökad risk för fel. Sammantaget innebär den ineffektiva samordningen av socialförsäkringsförmåner med andra länder när personer har utländska inkomster ökad risk för felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen.
Genom att ställa ett regresskrav kan de utbetalande myndigheterna begära att få återbetalningar från ett annat EU‑land när ett för högt ersättningsbelopp av svenska förmåner har betalats ut. Riksrevisionen konstaterar dock att de utbetalande myndigheternas arbetssätt i hanteringen av regresskrav brister. Till exempel hinner myndigheterna inte alltid ställa regresskrav till den utländska institutionen inom utsatt tid i enlighet med regelverket. Den främsta förklaringen till det är att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten i perioder av hög arbetsbelastning inom handläggningen av förmåner inte har prioriterat arbetet med regresskrav. Bristerna leder till att de utbetalande myndigheterna sällan får återbetalningar från utländska institutioner för ersättningar som har betalats ut med ett för högt belopp under perioden med provisoriskt beslut, trots att det enligt regelverket finns grund för det. I dessa fall har myndigheterna enligt regelverket inte heller möjlighet att begära återkrav direkt från individen. Riksrevisionen konstaterar därför att brister i myndigheternas arbetssätt med regresskrav sammantaget lett till omotiverat höga kostnader för staten.
Vidare konstaterar Riksrevisionen att de utbetalande myndigheterna har olika rutiner för återkrav i ärenden med utländska inkomster. Det innebär att personer som uppbär förmåner från Pensionsmyndigheten i vissa fall kan bli återbetalningsskyldiga. Till exempel för perioden från mottaget beslut från utländsk institution till att Pensionsmyndigheten fattar ett definitivt beslut om den svenska förmånen. Personer som uppbär förmåner från Försäkringskassan blir däremot normalt sett inte återbetalningsskyldiga i motsvarande situation.
Riksrevisionen kan även konstatera att det har saknats rättsliga förutsättningar för ett effektivt informationsutbyte av relevanta uppgifter om utländska inkomster mellan de utbetalande myndigheterna och Skatteverket. Skatteverket får årligen tillgång till relevanta uppgifter som överförs med stöd av det nordiska handräckningsavtalet och även i samband med inkomstdeklarationerna. De utbetalande myndigheterna har dock endast kunnat få tillgång till dessa uppgifter på begäran i enskilda fall och för särskilda ändamål. Riksrevisionen bedömer att ett systematiskt informationsutbyte mellan Skatteverket och de utbetalande myndigheterna om dessa uppgifter väsentligt skulle förbättra möjligheterna för de utbetalande myndigheterna att motverka fel och minska andelen felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen vid utländska inkomster. Den 1 juli 2024 trädde ny lagstiftning i kraft, och det är möjligt att den underlättar ett mer systematiskt informationsutbyte även om bestämmelserna inte riktar in sig på utländska inkomster. Effekterna av de nya bestämmelserna har dock inte kunnat bedömas inom ramen för denna granskning.
Enligt regelverket ska Skatteverket lämna underrättelser till de utbetalande myndigheterna om det kan antas att en förmån betalas ut felaktigt. Riksrevisionen konstaterar att Skatteverket sällan lämnar sådana underrättelser till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten i ärenden som omfattas av utländska inkomster. Möjliga förklaringar till det kan till exempel vara komplexa regelverk och begränsade kunskaper om olika socialförsäkringsförmåner bland skattehandläggare, samt bristande skriftliga vägledningar och stöd om olika risksituationer för handläggare.
Rekommendationer
För motverka felaktiga utbetalningar från socialförsäkringen när personer har utländska pensioner och andra utländska inkomster behövs främst ett utökat och effektivare informationsutbyte, både mellan berörda nationella myndigheter och mellan länder. Riksrevisionen lämnar därför följande rekommendationer.
Till regeringen
- Verka för ett automatiskt informationsutbyte med andra länder inom socialförsäkringsområdet i syfte att säkerställa att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten får uppdaterade uppgifter om utländska inkomster under löpande utbetalningar.
- Säkerställ att Skatteverket har tillräckliga förutsättningar för systematisk delning på elektronisk väg av relevanta uppgifter om utländska inkomster med Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Det avser uppgifter som Skatteverket årligen tar emot med stöd av det nordiska handräckningsavtalet samt uppgifter från individen i samband med inkomstdeklarationen.
Till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten
- Intensifiera samarbetet med ansvariga institutioner i andra länder för att åtgärda problem med långa svarstider och brister i hanteringen av regresskrav. Problem som inte går att lösa inom den egna organisationen bör skyndsamt lyftas till regeringen.
- Säkerställ att uppgifter om utländska inkomster inhämtas och används för systematiska efterkontroller under löpande utbetalningar i den utsträckning det är möjligt enligt gällande rätt.
Till Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket
- Samverka för att ta fram effektiva rutiner för ett systematiskt informationsutbyte vid utländska inkomster mellan Skatteverket och de utbetalande myndigheterna.
Till Försäkringskassan
- Effektivisera myndighetens interna processer genom att minska den manuella hanteringen i handläggningen av EU‑ärenden.
Dela i sociala medier och via e-post
Kontakta oss
Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).