Detta kapitel beskriver systemet för EHS i samband med införandet av de tillfälliga regler som infördes under pandemin. I kapitlet analyseras om Försäkringskassan hade effektiva kontroller för att upptäcka avsiktliga och oavsiktliga fel i uppgifter avseende sjuklönekostnader under de tillfälliga pandemireglerna. Det analyseras vidare om regeringen utformade de tillfälliga reglerna under pandemin på ett sätt som möjliggjorde en effektiv kontrollverksamhet hos Försäkringskassan och Skatteverket.
De iakttagelser som vi gjort visar att även om Försäkringskassan vidtog en del åtgärder så kvarstod de problem som fanns innan pandemin, samtidigt som villkoren för att få EHS lättades. Regeringens prioritering av skyndsamma krediteringar och beslut medförde även en större risk för överlappande pandemistöd. Riksrevisionen gör bedömningen att de tillfälliga reglerna inte utformades på ett sådant sätt att man möjliggjorde en effektiv kontrollverksamhet.
Under pandemin införde regeringen tillfälliga pandemiregler. Regeringen valde att prioritera skyndsamhet framför kontroll och då smittspridningen skulle minimeras ansåg regeringen att EHS kunde användas för att stötta arbetsgivare under pandemin. Ett generöst regelverk tillämpades och en skyndsam kreditering fick gå före risken för eventuella felaktiga utbetalningar. Detta samtidigt som ärendena till EHS ökade kraftigt och fler arbetsgivare fick kännedom om möjligheten att få EHS. Kravet på skyndsamhet innebar att redan befintliga risker, som tagits upp i tidigare avsnitt, blev mer omfattande. Det tillkom även nya risker som exempelvis överlappande ersättningar.
Genom att omorganisera och tillskjuta resurser försökte Försäkringskassan hantera pandemins effekter. Riskprofilen justerades för att bättre identifiera ärenden där felaktiga utbetalningar riskerade att ske och samverkan med andra myndigheter intensifierades. Försäkringskassan lämnade även in en skrivelse i juni 2020 till regeringen där de föreslog en förordningsändring som skulle ge dem rätt att inhämta fler uppgifter från Skatteverket för att beräkna och kontrollera rätten till EHS under pandemin.[117]
Avsnitt
5.1 Prioritering av skyndsamhet ökade risken för fel
I mars 2020 klassificerades covid-19 som en pandemi. Samma månad föreslog regeringen att de vid extraordinära händelser ska kunna meddela särskilda föreskrifter om avvikelser från bestämmelserna om rätt till bland annat EHS. Den 3 april beslutades om en ny förordning som innebar att arbetsgivare skulle få ersättning för hela sjuklönekostnaden för perioden april–juli 2020.[118] Samtidigt ökades anslaget för EHS från 1,2 till 8 miljarder.[119] [120] Redan i maj förlängde regeringen regelverket till och med september. Trösklarna återinfördes dock från augusti så att arbetsgivarna bara skulle få ersättning för kostnader som var högre än normalt.[121] Regelverket kom sedan att förlängas flera gånger, sista gången för perioden december 2021 till mars 2022 med en kort återgång till det vanliga regelverket under oktober och november 2021.[122]
Utöver de risker som fanns i det befintliga systemet för EHS och som vi har beskrivit i tidigare kapitel, bidrog de snabba förändringarna av regelverket och krav på skyndsamma krediteringar till ytterligare risker för att felaktiga utbetalningar.
5.1.1 Risk för överlappande pandemistöd och ökad brottslighet
Det snabba införandet av nya regler ledde till att alla risker inte hanterades innan införandet. Det gäller bland annat risken för att dubbla förmåner betalades ut. I maj 2020 tillsatte regeringen en utredning med syfte att analysera risken för missbruk av coronastöden.[123] Enligt utredningen fanns det brister i de analyser som gjordes innan de olika pandemistöden infördes. Dels hade det i efterhand krävts kompletteringar för att förbättra möjligheten att göra kontroller, dels hade regeringen inte hanterat risken för dubbla stöd. Exempelvis kunde en arbetsgivare få ersättning för höga sjuklönekostnader för anställningar som subventioneras av Arbetsförmedlingen. Ovanpå det kunde arbetsgivaren också få en nedsättning av arbetsgivaravgifterna. Utredningen menade att brister i samordningen mellan olika departement hade lett till att beslut fattades på ofullständiga underlag.
Kravet på snabba utbetalningar av EHS gjorde även att Försäkringskassan såg en ökad risk för brottslighet. I december 2020 publicerade åtta myndigheter en gemensam lägesbild där de skrev att de noterade en trend med bidragsrelaterad brottslighet kopplad till pandemirelaterade ersättningar.[124] Ersättning för sjuklönekostnader lyftes som ett exempel med hög risk där Försäkringskassan funnit en betydligt högre andel felaktiga utbetalningar än snittet för myndighetens förmåner. Orsaken beskrivs vara snabba förändringar som inneburit mer automatiserad handläggning och begränsade möjligheter till kontroll före utbetalning. De hänvisade även till regeringens krav på snabba utbetalningar av dessa förmåner.
5.1.2 Förmånen uppfyllde delvis andra syften under pandemin
Under pandemin skulle smittspridningen minimeras. Folkhälsomyndigheten rådde därför allmänheten att stanna hemma vid minsta förkylningssymtom. Detta fick särskilt stor effekt på arbetsplatser som saknar möjlighet till hemmaarbete. För många arbetsgivare riskerade det bland annat att leda till mycket höga sjuklönekostnader.[125] Det befintliga systemet för EHS blev en lösning för att snabbt kunna kompensera arbetsgivare för dessa.[126] Regeringen såg den ekonomiska situationen som så allvarlig att en skyndsam kreditering gick före eventuella risker för felaktiga utbetalningar. Enligt Regeringskansliet relaterade det mer generösa regelverket dessutom till de allmänna uppmaningarna att man skulle stanna hemma för att undvika smittspridning.[127]
5.2 Kraftig ökning av ärenden
Samtidigt som behovet av ersättningen ökade under pandemin, innebar en tillfällig period med avsaknad av tak och trösklar (trösklarna återinfördes efter fyra månader med pandemi) samt generösare tillfälliga regler i ersättningen både att fler arbetsgivare kunde få ersättningen och att de också fick mer i ersättning. Månadskrediteringarna innebar samtidigt en kraftig ökning av antal ärenden som Försäkringskassan behövde hantera.
5.2.1 Högt flöde av ärenden och fler förstagångsanvändare
När det de tillfälliga och generösare reglerna för EHS börjades tillämpas ökade antalet arbetsgivare som rapporterade in och fick ersättning för höga sjuklönekostnader. Nästan tre gånger fler arbetsgivare fick ersättningen samtidigt som ersättningen per anställd ökade markant.
Diagram 4 visar att det utbetalda beloppet i genomsnitt per ersatt arbetsgivare var som högst 163 700 kronor år 2020. Detta var betydligt högre än åren före pandemin med belopp på cirka 21 300 kronor per ersatt arbetsgivare. Även antalet arbetsgivare som fick ersättning ökade från kring 46 000 innan pandemin till cirka 129 000 under pandemin. Den utbetalda ersättningen i genomsnitt per anställd ökade ännu mer, från strax över 200 kr per anställd till som mest 4 600 kr under 2020. Det innebär en risk för att de brister som fanns i systemet även ledde till en ökad risk för felaktiga utbetalningar.
Diagram 4 Antal arbetsgivare som fått EHS per år samt utbetald ersättning per ersatt arbetsgivare (vänster axel) och per anställd för respektive år (höger axel)
Källa: Registerdata från Försäkringskassan, Riksrevisionens bearbetning.
I och med den ökade medvetenheten om ersättningen, både över tid och på grund av pandemin, så har tillströmningen av arbetsgivare till EHS ökat. Diagram 5 visar antalet som haft en lönekostnad ett givet år utan att ha rapporterat in någon sjuklönekostnad för samma år för att året därefter redovisa en sjuklönekostnad. Dessa arbetsgivare har alltså tillkommit och definieras i granskningen som nya nyttjare av EHS. Under pandemin drevs ökningen av företag med 1–4 anställda. Då ersättningen infördes 2015 och utbetalningen av ersättningen skedde året därpå ligger nivån på tillströmningen högt även för 2016.
Diagram 5 Antal arbetsgivare som angett en sjuklönekostnad i arbetsgivardeklarationen för första gången*
Källa: Registerdata från Försäkringskassan, Riksrevisionens bearbetning.
Anm.: * Om en arbetsgivare uppgett sjuklönekostnad i ett aktuellt ärende men endast lönekostnader i tidigare ärenden så antar vi att arbetsgivaren angett en sjuklönekostnad för första gången under året för det aktuella ärendet.
I och med att behovet av ersättningen ökade under pandemin samtidigt som den betalades ut månadsvis ökade arbetsgivarnas medvetenhet om ersättningen, vilket delvis förklarar nyttjandet av densamma. Troligtvis har kännedomen om att sjuklön ska rapporteras in via arbetsgivardeklarationen ökat som följd av pandemin och det mer generösa regelverket under den perioden, menar de arbetsgivarorganisationer vi intervjuat samt Försäkringskassan.[128]
5.2.2 Ökning av andra ärendetyper medför ökad belastning
Utöver ökningen av nyttjandet av EHS har andra ärendeslag som hör ersättningen till såsom ändringsärenden och förskottsansökningar också ökat. Båda dessa ärendetyper har ökat både under och efter pandemin, se tabell nedan, och då de hanteras manuellt tär de på de befintliga resurserna.
Tabell 9 Utveckling av antal utbetalningar och antal inkomna ändrings- och förskottsärenden, 2016–2022
| 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
Antal utbetalningar (årliga beräkningsärenden)¹ | 42 545 | 44 703 | 45 300 | 47 909 | 51 453* | 44 894* | 64 080 |
Antal utbetalningar (pandemiärenden)² |
|
|
|
| 397 333 | 411 244 | 257 110 |
Inkomna ändringsärenden³ | 376 | 517 | 10 307 | 68 698 | 41 890 | 102 636 | 62 625 |
Inkomna förskottsärenden³ | 71 | 125 | 110 | 108 | 55 | 3 | 666 |
Anm. ¹ Uppgift från Försäkringskassans årsredovisningar 2020–2022 samt uppgifter från myndighetens analysavdelning.
² Uppgift från Försäkringskassans årsredovisning 2022.
³ Uppgift från Försäkringskassans analysavdelning.
* Under 2020 och 2021 var överväldigande delar av ärendena pandemiärenden.
En effekt av pandemin är att Försäkringskassan nu måste hantera den kraftiga ökningen av framför allt ändringsärenden. Utöver att köerna ska betas av fortsätter nya rättningar av sjuklönekostnader under pandemin att komma in.[129] Arbetsgivarna har dessutom möjlighet att ändra uppgiften om sjuklönekostnad sex år bakåt i tiden. Varje gång de ändrar en uppgift, oavsett om det är lönekostnaden eller sjuklönekostnaden, så skapas ett ändringsärende. I och med att alla rättelser kräver manuell handpåläggning skapas stora ärendeköer som kan fortsätta att växa även framöver.[130] Försäkringskassan ser därför över om vissa rättelser som innebär en ersättning på 0–100 kronor ska kunna hanteras helt maskinellt.[131]
Till sist har försäkringsutredarna på Försäkringskassan noterat att många arbetsgivare tycks ha vant sig vid att kunna få ersättning varje månad, som under pandemin. Efterfrågan på förskottsärenden har därför ökat från att ha legat på strax över 100 ärenden per år innan pandemin till att hamna på nästan 700 under 2022. Även dessa hanteras manuellt vilket har lett till ytterligare belastning för Försäkringskassan.[132]
5.3 Försäkringskassan vidtog åtgärder under pandemin
De ökande ärendevolymerna och de risker de medförde fick Försäkringskassan att genomföra ett flertal åtgärder. Fler resurser tilldelades handläggningen av EHS och förutom försäkringsutredare gick även kontrollutredare in med fler resurser i den manuella handläggningen. Försäkringskassan fick även möjlighet att begära in fler uppgifter från Skatteverket för att kunna bedöma rätten till ersättningen. Försäkringskassan justerade även urvalsprofilen och intensifierade samverkan med andra myndigheter.
5.3.1 Försäkringskassan omorganiserade
Den 14 mars 2020 kom en första signal från regeringen om ett utökat stöd för sjuklönekostnader.[133] I början fanns en bild av att pandemin skulle vara över efter tre månader. Fokus låg därför på att förhindra konkurser. Krediteringarna skulle ske månadsvis och eventuella kontroller skulle göras snabbt så att arbetsgivarna kunde få pengarna så snabbt som möjligt.
Försäkringskassan såg samtidigt stora risker för att ersättning skulle betalas ut felaktigt. Det tillfälliga pandemiregelverket beskrivs i intervjuer med Försäkringskassan som ett system där alla arbetsgivare skulle krediteras direkt, utan att ansöka om ersättning och utan att det fanns några trösklar eller tak för hur mycket ersättning man kunde få. Detta skulle ske i princip helt utan kontroller.[134] De risker som redan fanns i administrationen av EHS upplevdes därmed bli större samtidigt som fler risker tillkom. Därutöver såg Försäkringskassan en ökad risk för att kriminella aktörer skulle få upp ögonen för ersättningen.[135]
Samtidigt som Försäkringskassan behövde hantera dessa nya risker var det dags för den årliga utredningen av arbetsgivarnas årliga sjuklönekostnader för föregående år. Försäkringskassan löste detta genom att låta kontrollverksamheten ansvara för de månatliga pandemiärendena. Vanligtvis utreder kontrollverksamheten ärenden där det finns misstanke om avsiktliga fel, men under pandemins första år hanterade de ärendena direkt.[136] För att hantera det utökade ansvaret omfördelade kontrollverksamheten sina resurser så att fler kontrollutredare fick utreda ersättningen för sjuklönekostnader.
5.3.2 Försäkringskassan begärde och fick rätt att begära in fler uppgifter från Skatteverket
Kravet på skyndsamma och månatliga bedömningar av rätten till ersättning innebar även att Försäkringskassan inte hade tillgång till lika många uppgifter som i bedömningen av rätten till den årliga ersättningen. Försäkringskassan såg därför ett behov av att kunna begära ytterligare uppgifter från Skatteverket för att säkerställa en ändamålsenlig och korrekt bedömning samt kontroll av rätten till ersättning för sjuklönekostnader. I juni 2020 lämnade Försäkringskassan en skrivelse till regeringen där de föreslog en förordningsändring som skulle ge dem rätt att inhämta fler uppgifter från Skatteverket.[137] Skrivelsen ledde till att regeringen gav Försäkringskassan rätt att ”begära de uppgifter de behöver från Skatteverket för att beräkna och kontrollera rätten till ersättning för sjuklönekostnader”.[138] Denna möjlighet var dock bunden till det tillfälliga regelverket under pandemin. Kontrollutredarna beskriver att de främst använde möjligheten att begära in ytterligare uppgifter från Skatteverket i ärenden där det fanns risk för organiserad brottslighet.[139]
5.3.3 Försäkringskassan justerade urvalsprofilen
Med det nya regelverket skulle krediteringar ske varje månad. Eftersom vissa uppgifter som används i den ordinarie urvalsprofilen enbart finns på årsbasis, bedömdes den ordinarie urvalsprofilen vara ineffektiv för månatliga kontroller. Men eftersom utredningsresurserna var begränsade och riskerna bedömdes vara stora, tog Försäkringskassan fram en urvalsprofil som skulle passa det tillfälliga pandemiregelverket bättre. Med hjälp av den nya urvalsprofilen försökte man hitta ärenden som både hade en hög risk för fel och där den förväntade arbetsinsatsen var rimlig i förhållande till eventuella åtgärder.[140] Kravet på skyndsamhet påverkade dock arbetet då Försäkringskassan behövde välja ut ärenden snabbt för att hinna stoppa dem innan ersättningen automatiskt betalades ut i den månatliga krediteringen.[141] Urvalet minskades också över tid för att kontrollutredarna skulle hinna med de ärenden som valts ut.[142]
Utifrån utfallet i de ärenden som utreddes skruvade Försäkringskassan på urvalsprofilen. Genom att vikta om de olika riskfaktorerna fick man efterhand en bättre träffsäkerhet.[143]
5.3.4 Försäkringskassan samverkade med andra myndigheter för att hantera risken för organiserad brottslighet
I början av pandemin tog Försäkringskassan initiativ till samverkan med andra myndigheter i syfte att gemensamt hantera risker inom de olika pandemistöden.[144] Som en följd av detta startades det ett projekt i enlighet med lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet (LUS) under hösten 2020. Syftet var att förhindra felaktiga utbetalningar av förmåner och ersättningar relaterade till pandemin.
Riksrevisionen har intervjuat medarbetare på Försäkringskassan som deltog i projektet.[145] Enligt dessa stack ersättningen för sjuklönekostnader ut från andra pandemistöd genom att det inte krävdes en ansökan. En medarbetare jämför med korttidspermitteringen som Tillväxtverket betalade ut. Där behövde arbetsgivaren i samband med ansökan lämna in uppgifter om bland annat de anställda. Det innebar att det fanns fler uppgifter att kontrollera mot existerande register, något som saknas i det automatiserade systemet för ersättning för sjuklönekostnader. Det gjorde det svårare att utreda just denna ersättning. Samarbetet inom LUS-projektet möjliggjorde dock att Försäkringskassan kunde hämta in uppgifter från underrättelseverksamhet från bland annat Skatteverket och Polismyndigheten. På så sätt försökte man hitta ärenden med risk för organiserad brottslighet.
5.4 Pandemins konsekvenser behöver hanteras i efterhand
Sedan 1 april 2022 klassas covid-19 inte längre som allmänfarlig och samhällsfarlig sjukdom.[146] Sedan dess har även det vanliga regelverket för EHS gällt.[147] Pandemin har dock haft följdeffekter som fortsätter att påverka Försäkringskassan även framöver.
I tidigare avsnitt har vi visat att antalet ärenden inom EHS ökat i samband med pandemin. Ökningen gäller även ärendetyper inom förmånen som tidigare varit mer ovanliga. Enligt Försäkringskassan kommer efterdyningarna från pandemin att behöva hanteras under en längre tid framöver. Försäkringskassan betonar att det inte varit ett normalår för EHS sedan 2019.[148]
I budgetpropositionen för 2022 skriver regeringen att de ser allvarligt på förekomsten av missbruk av de tillfälliga pandemistöden. De gav därför Försäkringskassan 10 miljoner kronor för att stärka arbetet med efterkontroller av ersättning för sjuklönekostnader som betalats ut under 2021.[149] I intervjuer med medarbetare på Försäkringskassan framkommer dock att efterhandskontroller är mindre effektiva för att förhindra felaktiga utbetalningar. Dels ligger bevisbördan på Försäkringskassan i stället för på arbetsgivaren,[150] dels är det osäkert huruvida Försäkringskassan får in det belopp som eventuellt återkrävs.[151]
De konsekvenser som pandemin förde med sig för systemet för EHS gällande efterkontroller och ärendebalanser, som ligger på en högre nivå än innan pandemin, påverkar Försäkringskassans resurser.