Uppföljning

Riksrevisionen har granskat om regeringen och Banverket/Trafikverket har säkerställt en god kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar. Fokus i granskningen låg på den ekonomiska redovisningen samt förutsättningarna för att identifiera och hantera kostnadsavvikelser. Granskningen genomfördes parallellt med granskningen av kostnadskontroll av stora väginvesteringar (RiR 2010:25).

Granskningen visade att den kostnadsinformation som lämnades till riksdagen innebar en underskattning av kostnadsutvecklingen för de studerade projekten. Granskningen visade också att regeringen inte gjorde någon samlad uppföljning av åtgärdsplanerna. Därmed fick riksdagen inte tillförlitliga uppgifter om hur mycket järnväg som man fått för avsatta medel och inte heller information om den totala storleken på kostnadsökningarna i järnvägsinvesteringar.

Granskningen visade även på brister i underlagen till Banverket/Trafikverkets årsredovisning. Bristerna innebar en ökad risk för fel i årsredovisningen och att avvikelser i förhållande till åtgärdsplanen var svåra att spåra i efterhand. Bristande dokumentation i enskilda projekt gjorde att det i vissa fall inte gick att få tag i grundläggande information om projektens kostnader. Problemen hade tidigare påtalats av revisionen och innebar att analysen av hela planerings-och genomförandeprocessen var begränsad. Det var därför svårt att få fram ett underlag som kunde bidra till erfarenhetsåterföring och till att stärka träffsäkerheten i kostnadskalkyler i kommande projekt.

Svårigheterna med att korrekt uppskatta kostnaderna för en järnvägsinvestering innebar en risk i den ekonomiska styrningen och planeringen av infrastrukturinvesteringar. Enligt forskning på området kunde inte risken för systematisk kostnadsunderskattning helt elimineras med hjälp av den nya kalkylmetoden, så kallad successiv kalkylering.

Regeringen och Banverket/Trafikverket hade under senare år tagit flera initiativ för att utveckla kostnadskontrollen. Granskningen visade dock att flera av de problem som dåvarande Riksrevisionsverket identifierat i tidigare granskningar (utförda åren 1979, 1985 och 1994) kvarstod på flera punkter.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att utveckla rapporteringen till riksdagen och förbättra uppföljningen av de ekonomiska planerna. Regeringen borde också utveckla utfallsbaserade kalkylmetoder och överväga former för extern kvalitetssäkring av kostnadskalkyler för att motverka systematisk underskattning i kostnadskalkylerna. Trafikverket rekommenderades att förbättra kvaliteten i årsredovisningen, förtydliga användningen av banindex, vidareutveckla uppföljningen av kostnadsavvikelser och förbättra dokumentationen i enskilda projekt.

Efter granskningen

I skrivelsen till riksdagen med anledning av granskningsrapporten angav regeringen att den avsåg att utveckla återrapporteringen till riksdagen. Regeringen hänvisade också till tidigare vidtagna åtgärder. Regeringen avsåg inte att vidta några ytterligare åtgärder men att följa frågan noggrant och ha beredskap att vidta ytterligare åtgärder vid behov.

I den senaste åtgärdsplaneringen för perioden 2010–2021 användes successiv kalkylering för beräkning av kostnader i samtliga större projekt och på uppdrag av regeringen genomförde Trafikverket 2012 en kvalitetssäkring av åtgärdsplanen. Trafikverkets redovisning berör kvalitetssäkringen av samtliga namngivna investeringar över 50 miljoner och analysen visar på modesta kostnadsökningar i investeringsprojekten. En förklaring kan dock vara att den successiva kalkylen endast har uppdaterats i ett mindre antal fall samt att järnvägsprojekt inom Västsvenska paketet inte alls omfattas av kvalitetssäkringen.

Med anledning av Riksrevisionens granskning har Trafikverket utvecklat sin redovisning i årsredovisningen genom att med stöd av olika index redogöra för kostnadsutvecklingen i branschen i förhållande till samhället i övrigt. Regeringens återrapportering i budgetpropositionerna för 2012 och 2013 har också utvecklats i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer. Trafikverket har tidigare aviserat en översyn av förvaltningen av banindex och 2013 ersätts banindex med infrastrukturindex som kommer att uppdateras månadsvis.

Regeringen anser att successivmetoden för närvarande är tillräcklig för att eliminera kostnadsunderskattningar i projekt. Regeringen menar att metoden behöver utvärderas innan ytterligare åtgärder kan beslutas. I en senare granskning konstaterade Riksrevisionen att varken regeringen eller Trafikverket genomfört eller börjat planera för en sådan utvärdering.

Trafikverket har vidtagit åtgärder för att förbättra dokumentationen från investeringsprojekten. Man har bland annat skapat en projektportal för investeringsobjekt. Andra åtgärder är knutna till ett nytt planeringssystem för infrastrukturområdet med riktlinjer för tydligare redovisning och större enhetlighet projekten emellan.

Från årsskiftet 2012/13 har regeringen förtydligat Trafikverkets instruktion
(SFS 2010:185) med att myndigheten ska utveckla, förvalta och tillämpa modeller för samhällsekonomiska analyser inklusive efterkalkylering och successiv kalkylering. Trafikverket att redovisar detta från och med årsredovisningen för 2013.

Under 2012 antog Riksdagen regeringens proposition om ett nytt planeringssystem för transportinfrastruktur. Det tioåriga planeringsperspektivet kompletteras med årliga beslut och därmed möjligheten att ompröva inriktningen årligen. Syftet är att stärka regeringens insyn och styrning i infrastrukturplaneringen och att skapa bättre förutsättningar för uppföljning.