Uppföljning

Det finansiella systemet är av stor betydelse för ekonomins funktionssätt och en finansiell kris kan leda till höga kostnader för staten och ekonomin som helhet. Staten har därför tagit på sig ansvaret för att upprätthålla stabiliteten i det svenska finansiella systemet. Det är av stor vikt att detta arbete utförs på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. De svenska bankernas expansion i Baltikum medförde en ökad risk för inte bara bankerna själva utan i förlängningen även för stabiliteten i det svenska finansiella systemet.

Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen granskade 2010 och 2011 Riksbankens och Finansinspektionens arbete med finansiell stabilitet 2005–2007 i ljuset av den risk som de svenska bankernas expansion i Baltikum innebar.

Granskningen visade att de svenska myndigheterna i början av uppbyggnadsfasen av bankernas verksamheter i Baltikum ansåg att riskerna för den finansiella stabiliteten var begränsade. Trots att obalanserna i de baltiska ekonomierna växte bedömdes riskerna vara hanterbara under hela den undersökta perioden, 2005–2007, bland annat med hänvisning till bankernas goda kapitaltäckning. Myndigheterna underskattade kreditriskerna men av störst betydelse var att de missbedömde likviditetsriskerna, i synnerhet när det gällde bankernas utländska finansiering.

Granskningen visade också att något uttalat lagstöd för hantering av risker i det finansiella systemet som helhet, en så kallad makroprudentiell policy, inte fanns. Riksbanken och Finansinspektionen hade ansvar för att upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet men verktygen och analysfunktionerna skilde sig åt mellan de två myndigheterna. Riksbanken hade analysverktygen för det finansiella systemet i dess helhet, medan Finansinspektionen fokuserade på enskilda institut. Det var Finansinspektionen som hade sanktionsverktygen om ett finansiellt institut skulle brista i till exempel kapitaltäckning eller riskhantering.

Granskningen visade att Finansinspektionen och Riksbanken inte hade funktioner och arbetssätt som säkerställde att de höga krav som ställdes på myndigheternas samarbete tillgodosågs. Samarbetet byggde i för hög grad på kontakter mellan medarbetare på de två myndigheterna. Granskningen visade dock att samarbetet mellan Finansinspektionen och Riksbanken inte hade brustit. Sedan 2003 hade det funnits en överenskommelse mellan Riksbanken och Finansinspektionen om formerna för samarbete. Samarbetet hade dock inte utvärderats.

Granskningen visade också att genomförda stresstester av de svenska bankerna hade byggt på väl försiktiga och ensidiga antaganden, till exempel normala konjunkturnedgångar eller isolerade djupare nedgångar på en enskild marknad. Staten har ett implicit ansvar för att stödja banksystemet vid kriser men inga verktyg för att begränsa denna garanti.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att se över och förtydliga Riksbankens och Finansinspektionens mandat och verktyg för att säkerställa finansiell stabilitet i vid mening. Det borde utredas huruvida ett regelverk för så en kallad makroprudentiell policy ska utvecklas och vilken myndighet som bör ansvara för denna. En sådan översyn borde inbegripa innebörden av sundhet enligt 6 kap. 4 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse.

Regeringen borde också utreda om riskerna i banksektorn och den därmed sammanhängande implicita statliga garantin kan begränsas. Vidare borde regeringen se till att den löpande informerades om vilka risker som bankers verksamheter i andra länder kan medföra för staten, utöver de risker som handlar om bankernas kapitalsituation och som Finansinspektionen löpande övervakar.

Riksbanken och Finansinspektionen borde överväga andra kommunikationsformer med bankerna och allmänheten. Riksbanken har tagit ett steg på vägen genom att de med start i stabilitetsrapporten från december 2010 ger offentliga rekommendationer till kreditmarknadens aktörer.

Riksdagen skulle också kunna pröva möjligheten att återkommande anordna offentliga utfrågningar om finansiell stabilitet.

Riksbanken och Finansinspektionen rekommenderades att fortsätta det nära samarbetet om de olika aspekterna av arbetet med att upprätthålla finansiell stabilitet. För att säkerställa fortsättningen av detta arbete borde myndigheterna årligen redovisa samarbetet till riksdagen eller regeringen. Myndigheterna borde även överväga en extern utvärdering av hur samarbetet är organiserat och har fungerat, snarare än den interna utvärdering som överenskommelsen mellan Riksbanken och Finansinspektionen förordar.

Riksbanken borde tydliggöra vad stresstesterna avser att kontrollera och säkerställa att antaganden till stresstesterna realistiskt återspeglar relevanta risker. En möjlighet vore att göra stresstester baserade på olika djupa nedgångar i ekonomin, vilket skulle ge en bredare information om bankernas motståndskraft.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I skrivelsen till riksdagen med anledning av granskningsrapporten kommenterade regeringen endast de delar av granskningen som berörde regeringen och Finansinspektionen och avstod från att kommentera granskningens iakttagelser och rekommendationer avseende Riksbanken. Finansutskottet beslutade att skicka granskningen på remiss till Riksbanken.

Såväl regeringen och Finansinspektionen som Riksbanken instämde väsentligen i granskningens iakttagelser. Granskningen föranledde emellertid inte några direkta åtgärder från regeringens eller myndigheternas sida, utan de hänvisade till att iakttagelserna var föremål för utredning av Finanskriskommittén. Kommittén publicerade ett delbetänkande 2013 och ett slutbetänkande 2014.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Riksbanken och Finansinspektionen startade 2012 ett samverkansråd för makrotillsyn i avvaktan på att frågan rörande ett regelverk för en så kallad makroprudentiell policy, utreddes inom ramen för Finanskriskommitténs arbete, i enlighet med en av Riksrevisionens rekommendationer. Efter kommitténs delbetänkande skapades Finansiella stabilitetsrådet vilket leds av statsrådet med ansvar för finansmarknadsfrågor. Rådet består också av generaldirektören för Finansinspektionen, riksgäldsdirektören och riksbankschefen. Rådet, som inte är beslutsfattande, är ett forum för frågor som rör stabiliteten i det finansiella systemet. Regeringen och de i rådet representerade myndigheterna beslutar självständigt inom sina respektive ansvarsområden vilka åtgärder som ska vidtas.

Riksdagen har arrangerat offentliga utfrågningar angående finansiell stabilitet sedan granskningen presenterades, vilket även det var en av rekommendationerna i granskningen. Något beslut om återkommande utfrågningar har riksdagen emellertid inte tagit.

Granskningen rekommenderade även att myndigheterna skulle se över sina kommunikationsformer. Riksbanken drog en liknande slutsats i rapporten Finansiell stabilitet i maj 2011 och avsåg att tydligare redovisa sina iakttagelser kring de risker och svagheter som Riksbanken uppmärksammar. Som ett led i detta lämnar Riksbanken numera rekommendationer i sina stabilitetsrapporter om åtgärder för att minska risker och svagheter som kan påverka det finansiella systemets stabilitet. Hittills har flertalet av de rekommendationer Riksbanken har lämnat implementerats. Genom att rekommendationerna är specifika och går att följa upp bör genomslaget öka i jämförelse med mer allmänt hållna råd.

I enlighet med rekommendationen kring Riksbankens stresstester har banken stramat åt dessa i publikationen Finansiell stabilitet. Riksbanken redovisar vanligtvis två eller tre olika stresstester i rapporterna om finansiell stabilitet, där respektive risk är tydligt beskriven.

Granskningens sista rekommendation rörde frågeställningen om huruvida riskerna i banksektorn och den därmed sammanhängande implicita bankgarantin kunde begränsas. En mängd organisationer har diskuterat erfarenheterna från finanskrisen. En återkommande slutsats är att det behövs mer kapital i banksektorn. Det handlar inte bara om mängden kapital utan även dess kvalitet. Den så kallade Basel 3-överenskommelsen innebar höjda kapitalkrav samt förhöjda krav på vilken typ av kapital som får ingå i kapitalbasen. Därtill rekommenderades att kapitalbuffertar skulle införas.

Med Baselöverenskommelsen som bas tog EU beslut om kapitaltäckningsdirektivet och tillsynsförordningen, som gäller från och med januari 2014. Sverige drev under förhandlingarna linjen att enskilda länder skulle ha möjlighet att tillämpa striktare kapitalkrav för att värna den finansiella stabiliteten. Det baserades bland annat på att Sverige redan i november 2011 aviserade höjda kapitalkrav på banker. De fyra storbankerna skulle ha minst 10 procent i kärnprimärkapital från januari 2013 och 12 procent från januari 2015. Finansinspektionen har senare, i september 2014, fastställt det kontracykliska buffertvärdet till 1 procent från och med 13 september 2015. Riksbanken har rekommenderat att kapitalbufferten ska vara större och uppgå till 2,5 procent.

Ett ramverk med regler för krishantering och avveckling av banker har införts genom ett EU-direktiv som trädde i kraft den 1 januari 2015. Därmed kommer beredskapen för kriser att stärkas, både hos bankerna själva och hos berörda myndigheter.

Avslutande kommentar

Sedan granskningen publicerades har mycket gjorts inom området för att stärka den finansiella stabiliteten. Många av de förslag som regeringen lämnat efter Finanskriskommitténs betänkanden har varit i linje med de rekommendationer som Riksrevisionen lämnade i granskningsrapporten. Utvecklingen internationellt, inom exempelvis Baselkommittén och EU, har varit i samklang med Riksrevisionens rekommendation om att minska riskerna i banksektorn och därmed minska den implicita bankgarantin, även om regeringen inte tagit initiativ i frågan.

Ansvaret för att övervaka det finansiella systemet i Sverige är dock fortfarande spritt på flera myndigheter vilket kan innebära risk för lägre effektivitet i arbetet med finansiell stabilitet. Den valda institutionella lösningen ställer stora krav på samarbete, transparens och uppföljning.