Uppföljning

Riksrevisionen publicerade 2013 en granskning av om staten använder sina styrmedel så att utsläppen av växthusgaser minskar i enlighet med klimatmålen och till rimliga kostnader. Granskningen avslutade och kompletterade elva granskningar som hade genomförts inom granskningsstrategin Hållbar utveckling – klimat under åren 2009–2013. Slutrapporten berörde regeringen, Konjunkturinstitutet, Naturvårdsverket, Energimyndigheten, Statistiska centralbyrån och Trafikverket.

Granskningens huvudsakliga slutsats var att det fanns risk för att staten inte använde sina styrmedel så att utsläppen minskade i enlighet med målen och till rimliga kostnader. Kostnaderna per ton minskade utsläpp varierade kraftigt mellan olika styrmedel vilket indikerar att de samlat inte var kostnadseffektiva. Det konstaterades även att styrsignalerna för näringslivet att minska utsläppen var svaga. Ytterligare slutsatser i granskningen var att:

• klimat- och energimålen var otydligt formulerade och att det fanns målkonflikter kopplat till andra mål (till exempel de transportpolitiska målen)
• regeringens beslut om styrmedel ofta avsåg kort sikt, vilket skapade osäkerhet om i vilken grad myndigheterna skulle prioritera klimatmålen
• regeringen saknade en samlad strategi för hur Sverige skulle använda det nationella handlingsutrymmet kopplat till EU:s handelssystem
• ansvarsfördelningen för olika styrmedel var otydlig och rapporteringen var bristande och inte samordnad mellan olika aktörer.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att:

• samordna klimatmålen med andra övergripande samhällsmål genom att göra tydliga långsiktiga prioriteringar och tydliggöra vad som ska åstadkommas och vad det kostar
• fastställa en ungefärlig bana för hur utsläppen ska minska även efter 2020
• peka ut ett tydligt ansvar och mandat samt styra resurserna för att åstadkomma en samlad och avvägd rapportering och analys.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I skrivelsen till riksdagen med anledning av Riksrevisionen rapport Klimat för pengarna instämde regeringen i att avsedda mål och resultat ska uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. Regeringen instämde även i Riksrevisionens rekommendationer för behovet av att utveckla och tydliggöra långsiktiga prioriteringar för klimatpolitiken liksom behovet av en långsiktig utsläppsbana. Regeringen ansåg att det Riksrevisionen framförde om ansvar för samordning av analyser och samlad rapportering samt om samspelet mellan styrmedel i förhållande till utsläppen var angeläget. Riksdagen lade regeringens skrivelse till handlingarna och konstaterade att flera åtgärder hade initierats med anledning av Riksrevisionens rapport.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Riksrevisionens rapport har utgjort ett viktigt underlag för utvecklingen av en mer långsiktig klimatpolitik.

En viktig iakttagelse i granskningen var att klimatpolitiken till viss del saknade långsiktighet. I skrivelsen framkom att regeringen den 3 april 2014 hade beslutat att låta en särskild utredare lämna förslag till en strategi för att uppnå regeringens långsiktiga vision att Sverige år 2050 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Enligt direktiven skulle Riksrevisionens granskning utgöra en del av utredningens underlag och den förväntades få särskild betydelse för de ställningstaganden Sverige skulle behöva göra på klimatområdet efter 2014. I ett tilläggsdirektiv i december 2014 fick Miljömålsberedningen uppdraget att föreslå ett klimatpolitiskt ramverk och att ta fram en strategi för hur en samlad och långsiktig klimatpolitik skulle kunna utformas.

I sitt delbetänkande som publicerades 2016 framförde Miljömålsberedningen att den hade identifierat ett antal faktorer som behövde förstärkas inom klimatarbetet. Den poängterade att dess iakttagelser överensstämde med den kritik som hade framförts av Riksrevisionen. I slutbetänkandet föreslog sedan Miljömålsberedningen att ett klimatpolitiskt ramverk skulle utformas som reglerar mål, planering och uppföljning för att förstärka arbetet med att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Beredningen föreslog att målet om nollutsläpp skulle tidigareläggas till 2045 samt att en målbana med etapper för utsläppsminskningar på vägen skulle tas fram.

Miljörådsberedningen föreslog även en klimatlag för att tydliggöra processerna och långsiktigheten i klimatpolitiken. Vidare aviserades ett förslag om ett oberoende klimatpolitiskt råd med uppgift att granska den förda politiken. Med utgångspunkt i Miljömålsberedningens förslag överlämnade regeringen under 2017 en proposition om ett klimatpolitiskt ramverk till riksdagen, som riksdagen beslutade om med stor majoritet.

Klimatlagen trädde i kraft den 1 januari 2018 och innebär bland annat att en handlingsplan ska lämnas till riksdagen efter ordinarie riksdagsval. Handlingsplanen ska tydliggöra hur regeringen under mandatperioden ska verka för att nå de klimatpolitiska målen. Regeringen skriver själva att klimatlagen ökar förutsättningarna för att klimatarbetet ska kunna bedrivas på ett långsiktigt och kontinuerligt sätt, samtidigt som arbetet blir tydligare och mer transparent.

Utöver det arbete som har pågått på nationell nivå med att stärka långsiktigheten i klimatpolitiken har initiativ även tagits på global och europeisk nivå. Ett exempel på det är Parisavtalet. Parisavtalet trädde i kraft 4 november 2016 och är det första rättsligt bindande klimatavtalet på global nivå som innebär att länder utarbetar, meddelar och upprätthåller så kallade nationellt fastställda bidrag för att minska utsläppen. Det senaste klimatmötet i Katowice resulterade även i att det nu finns ett långsiktigt regelverk för hur länderna ska planera, kommunicera, genomföra, rapportera och följa upp sina åtaganden under Parisavtalet.

EU-ETS systemet har infört automatiska annulleringar av utsläppsrätter

En iakttagelse i granskningen var att regeringen saknade en samlad strategi för hur Sverige skulle använda det nationella handlingsutrymmet kopplat till EU:s handelssystem. Regeringen hade nämligen valt att sälja utsläppsrätter framför att annullera dem.

I budgetpropositionen för 2017 beslutade regeringen att annullera 22,5 miljoner ton utsläppsutrymme som en klimatåtgärd (av regeringen kallad ”utsläppsbroms”). Nyligen har det dock beslutats på EU-nivå att en automatisk annullering av utsläppsrätter inom EU-ETS-systemet ska införas. Om medlemsländerna numera genomför mer långtgående klimatåtgärder så att tilldelade utsläppsrätter inte används, innebär detta istället att det blir ett större överskott av utsläppsrätter i marknadsstabiliseringsreserven och att ett större antal annulleras. Från och med 2019 sker detta automatiskt. Regeringen har därmed beslutat att upphäva den nationella ”utsläppsbromsen” eftersom denna typ av kompensation bara skulle minska antalet utsläppsrätter som går till reservfonden, vilket gör att färre utsläppsrätter annulleras inom EU-ETS.

Samordning och prioritering mellan klimatmål och andra samhällsmål behöver fortfarande förbättras

Riksrevisionen rekommenderade att regeringen skulle samordna klimatmålen med andra övergripande samhällsmål genom att göra tydliga långsiktiga prioriteringar och tydliggöra vad som ska åstadkommas och vad det kostar. Miljömålsberedningen hänvisade till Riksrevisionens rekommendation i sin utredning, och även de konstaterade att samordning var nödvändigt för att möjliggöra synergier och undvika konflikter mellan klimatmålen och andra samhällsmål (exempelvis budgetmål, finanspolitiska mål samt mål inom transport- och energisektorerna). Miljömålsberedningen föreslog att regeringen i samband med nästa översyn av respektive mål borde se över och vid behov omformulera relevanta samhällsmål så att de är förenliga med klimatmålen.

Även Naturvårdsverket använde Riksrevisionens rapport som underlag när de i den fördjupade utvärderingen av miljömålssystemet 2015 föreslog att generationsmålet bör vara ett inriktningsmål för alla politikområden, snarare än bara för miljöpolitiken. För att säkra en sammanhållen politik för en ekonomisk, social och ekologiskt hållbar utveckling ansåg Naturvårdsverket även att Regeringskansliet borde förstärka kraven på konsekvensanalyser för miljö- och hälsopåverkan i framtagandet av styrmedel och politiska förslag, till exempel i arbetet med propositioner. Dessutom föreslog de regelbundna utvärderingar av samstämmighet mellan politikområden på svensk nivå och EU-nivå.

Regeringen aviserade i skrivelsen att de anser att klimat- och miljöfrågorna ska integreras i alla politikområden och sektorer, och på alla nivåer i samhället. De har även påtalat att en förutsättning för detta är konsekvensanalyser av effekter för klimatet och miljön där det är relevant. Regeringen har därför aviserat att förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning bör ses över. En utgångspunkt i översynen är bland annat att se till att det finns krav på att analysera konsekvenser för klimatet där det är relevant. Vidare anser regeringen att kommittéförordningen (1998:1474) bör ses över. Utöver detta bedömer regeringen att när nya eller befintliga samhällsmål tas fram eller ses över bör man ta hänsyn till miljö och klimat där det är relevant. Det kan man till exempel göra genom att analysera och utforma målen i förhållande till klimatlagen och det klimatpolitiska ramverket i övrigt.

Regeringen har således uttryckt ambitionen att inkorporera miljömålen och förtydliga hur de ska samordnas med övriga samhällsmål. Regeringen har dock inte förtydligat när eller i vilken utsträckning det ska ske. Riksrevisionen har konstaterat i flera nyligen publicerade granskningar att det fortsatt finns ett behov av att tydliggöra hur klimatmålen ska samordnas med andra samhällsmål. Ett exempel är granskningen av om Trafikverket tillämpar fyrstegsprincipen på avsett sätt. Den visar att styrningen av Trafikverket är otydlig i den meningen att de har i uppdrag att arbeta mot klimatmålen genom att pröva åtgärder som kan minska eller förändra efterfrågan på transporter, samtidigt som budgeten för nyinvesteringar i transportinfrastruktur fortsätter att öka vid varje beslut om ny infrastrukturproposition.

Riksrevisionen har även konstaterat i en granskning av myndigheternas scenarioverksamhet att olika myndigheter hanterar politiskt beslutade mål på olika sätt. När myndigheternas underlag inte stämmer överens kan de olika scenarierna, till exempel för växthusgasutsläpp och trafik, skapa en otydlig eller felaktig bild av om mål som är uppställda av regering och riksdag kan uppnås var för sig och samtidigt. Att politiskt uppställda mål hanteras olika i scenarierna minskar möjligheten att göra välgrundade avvägningar och prioriteringar mellan olika områden.

Styrmedlens kostnader skiljer sig fortfarande åt

För att klimatpolitiken ska bli kostnadseffektiv bör marginalkostnaden för minskade utsläpp vara densamma i samtliga sektorer och för alla aktörer. Riksrevisionen pekade på brister i detta i granskningsrapporten då kostnaden per ton minskade utsläpp varierade kraftigt mellan olika styrmedel. Dessutom konstaterades att styrsignalerna till näringslivet var relativt svaga.

Regeringen har sedan granskningen uttryckt att den ska verka för att minska skattenedsättningarna på koldioxidskatten i vissa sektorer. Under 2016 ökade dock regeringen nedsättningen av dieselbränsle inom jordbruket, och i den budgetmotion för 2019 som beslutats av riksdagen höjs exempelvis skattenedsättningen på dieselbränsle i jordbrukssektorn ytterligare. Det motiveras av konkurrensskäl men är samtidigt ett avsteg från en kostnadseffektivt utformad klimatpolitik.

Riksrevisionen har också granskat Klimatklivet och har konstaterat att styrmedlets kostnader per kilo minskade utsläpp generellt är relativt höga samt att kostnaderna skiljer sig åt mellan olika åtgärder. Det framstår således som att risken kvarstår för att utsläppen inte minskar på ett kostnadseffektivt sätt med dagens styrmedel.

Klimatlagen ställer krav på samlad rapportering och analys av klimatpolitiken

En av Riksrevisionens rekommendationer gällde avsaknaden av en samlad rapportering och analys av klimatpolitiken. Detta tas nu om hand i klimatlagen. Klimatlagen innebär att regeringen varje år ska presentera en klimatredovisning i budgetpropositionen. 2019 års budgetproposition kommer att innehålla den första klimatredovisningen till riksdagen som följer av klimatlagens bestämmelser. Denna ska som minimum innehålla:

• en redovisning av utsläppsutvecklingen
• en redovisning av de viktigaste besluten inom klimatpolitiken under året och vad dessa beslut kan betyda för utvecklingen av växthusgasutsläppen
• en bedömning av om det finns behov av ytterligare åtgärder och när och hur beslut om sådana åtgärder kan fattas.

Naturvårdsverket har en samordnande roll i klimatarbetet och har, i regleringsbrevet för 2018, fått i uppgift att redovisa underlaget till klimatredovisningen som årligen ska lämnas till riksdagen. Myndigheten ska även redovisa ett underlag till den klimatpolitiska handlingsplan som regeringen enligt klimatlagen ska ta fram vart fjärde år. Vid behov ska underlag inhämtas från myndigheter med ansvar inom miljömålssystemet, i första hand Trafikverket, Transportstyrelsen, Energimyndigheten, Jordbruksverket, Skogsstyrelsen, Tillväxtverket, Boverket, Finansinspektionen och Konjunkturinstitutet.

Regeringen har även angett att samhällsekonomiska konsekvensanalyser ska presenteras för de förslag som Naturvårdsverket lägger fram, liksom för de åtgärder myndigheten övervägt men valt att inte föreslå. Underlaget till den första klimatpolitiska handlingsplanen ska redovisas senast den 31 januari 2019.

Regeringen har även tillsatt Klimatpolitiska rådet som är ett oberoende, tvärvetenskapligt expertorgan. Klimatpolitiska rådet kommer att lämna en årlig rapport med sina bedömningar av klimatpolitiken och dess förenlighet med klimatmålen. De kommer även lämna en rapport vart fjärde år om regeringens klimatpolitiska handlingsplan.

Avslutande bedömning och kommentarer

Riksrevisionens granskningar på klimatområdet och framför allt slutrapporten har varit ett viktigt underlag vid framtagandet av Sveriges luftvårds- och klimatstrategi som har legat till grund för beslutet om att anta Sveriges första klimatlag.

Riksrevisionen kan konstatera att klimatlagen innebär att förutsättningarna för en långsiktig klimatpolitik förbättras samt att en samordnad rapportering och analys kommer att presenteras årligen av Naturvårdsverket och granskas av Klimatpolitiska rådet. Det tyder på att flera av Riksrevisionens rekommendationer kommer att tas om hand. Klimatlagen har dock nyligen trätt i kraft, och det är först 2019 som den första handlingsplanen kommer att tas fram och som den samlade rapporteringen kommer att ske. Därför går det ännu inte att utvärdera dess effekter på klimatarbetet.

Regeringen har dock ännu inte varit tillräckligt tydlig om hur klimatmålen ska samordnas med övriga samhällsmål. Det finns även indikationer på att risken kvarstår för att dagens styrmedel inte minskar utsläppen på ett kostnadseffektivt sätt.