Uppföljning

Riksrevisionen granskade om statens insatser i form av tillsyn och stöd på ett effektivt sätt bidrar till en god och trygg arbetsmiljö i skolan där elever inte utsätts för kränkande behandling eller trakasserier. Granskningen definierade tillsyn som dels enskilda anmälningsärenden, dels tillsyn av huvudmäns och skolors främjande och förebyggande arbete. Granskningen omfattar regeringen, Diskrimineringsombudsmannen (DO), Skolinspektionen/Barn- och elevombudet (BEO), Skolverket och Arbetsmiljöverket.

Granskningen visade att kravet på likabehandling av elever som anmäler att de har blivit utsatta för kränkande behandling eller trakasserier inte uppfylls i tillräcklig grad. För elever som anmäler kränkande behandling var sannolikheten större att få upprättelse än för elever som anmäler trakasserier. Tillsynen för att främja elevers lika rättigheter och förebygga kränkande behandling och trakasserier kunde i ett antal avseenden utvecklas för att bli mer effektiv, bland annat så att diskrimineringsfrågorna uppmärksammas på skolor i högre grad. Granskningen visade också att staten har gett huvudmän och skolor mycket stöd men i vissa frågor kunde stödet utökas och riktas, och att i jämförelse med skolmyndigheternas insatser var DO:s insatser inte lika kända.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att:

• särskilt följa upp om elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier får en likabehandling
• harmonisera skollagen och diskrimineringslagen samt se över Skolinspektionens/BEO:s och DO:s uppdrag i syfte att säkerställa att elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier får en likabehandling
• överväga att ge Skolverket i uppdrag att rikta stödinsatser till skolor och huvudmän som är i störst behov av dem
• överväga att ge DO föreskriftsrätt
• särskilt följa upp att samverkan kommer till stånd mellan Skolinspektionen och DO vid granskning av likabehandlingsplanen samt planen mot kränkande behandling.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I skrivelsen med anledning av granskningen (skr 2013/14:193) meddelade regeringen att man avsåg att avvakta förslagen från två då pågående utredningar för att sedan överväga om det fanns behov av ytterligare åtgärder. Det gällde utredningen om bättre möjligheter att motverka diskriminering (dir. 2014:10) och utredningen om aktiva åtgärder mot diskriminering (dir. 2012:80).

Regeringen instämde i den övergripande slutsatsen i rapporten: att statens system med tillsyn och stöd för att skolor och huvudmän ska motverka kränkande behandling och trakasserier skulle kunna fungera bättre i vissa avseenden. Regeringen anförde också att elevernas faktiska skydd mot kränkande behandling och trakasserier bör vara likvärdigt. Regeringen bedömde vidare att det kunde finnas skäl att se över arbetet mot diskriminering för att skapa en mer ändamålsenlig ordning så att barn och elever på ett bättre sätt ska kunna hävda sin rätt. Man meddelade även att behovet av förändringar i regelverk och ansvarsfördelning skulle övervägas efter att pågående utredningar hade lagt sina förslag.

Regeringen anförde att regelverket för myndigheternas informationsinsatser var tydligt och att de genomförde betydande informationsinsatser, men att myndigheterna själva borde prioritera inom sitt informationsuppdrag för att även elever och föräldrar ska få del av informationen. Vidare bedömde regeringen att skyddet mot trakasserier och kränkande behandling har stärkts genom dessa lagar och att skollagen och diskrimineringslagen gjorts samstämmiga, i stort. Regeringen avsåg dock att följa utvecklingen av avgöranden i fall som gäller diskrimineringsersättning.

Regeringen konstaterade att möjligheterna till samverkan mellan Skolinspektionen och Diskrimineringsombudsmannen hade förbättrats och förenklats. Regeringen betonade att det är myndigheternas ansvar att utveckla samverkan genom tillämpning av regelverken, men att man skulle överväga en pågående utrednings eventuella förslag och då ta ställning till om det behövs förändringar eller förtydliganden i regelverken för myndigheterna.

Vidare konstaterade regeringen att Skolinspektionen arbetade med att stärka likvärdigheten i bedömningar och beslut, och att det arbetet följdes genom årsredovisningar och rapporter. Regeringen meddelande också att man avsåg överväga att ge Skolverket i uppdrag att rikta sina stödinsatser till de huvudmän som har störst behov. Man avsåg dock invänta kommande utredningars slutsatser innan man övervägde rekommendationen att ge Diskrimineringsombudsmannen föreskriftsrätt.

Riksdagens utbildningsutskott välkomnande de utredningar som regeringen tillsatt för att följa upp

• om elever som anmäler kränkande behandling eller trakasserier får likabehandling
• harmonisering av skollagen och diskrimineringslagen
• översyn av Skolinspektionens och Barn- och elevombudets respektive Diskrimineringsombudsmannens uppdrag.

Utskottet betonade att likvärdighet i regelverk och tillsyn är en förutsättning för att elever ska kunna skyddas mot såväl trakasserier som annan kränkande behandling och för att den enskilda eleven ska kunna ta till vara sina rättigheter. Riksdagen lade regeringens skrivelse till handlingarna (bet. 2013/14:UbU24, rskr 2013/14:378).

Regeringens åtgärder

I uppdraget för utredningen om bättre möjligheter att motverka diskriminering ingick att utreda hur samarbetet mellan DO och Skolinspektionen fungerar och bedöma behov av förändringar. I ett tilläggsdirektiv (dir 2015:129) beslutade regeringen att utredningen även skulle analysera om, och i så fall hur, diskrimineringslagens regler på det skollagsreglerade området borde flyttas till skollagen. Efter remissbehandling av betänkandet (SOU 2016:87) har regeringen tagit fram ett utkast till lagrådsremiss, Stärkt skydd mot diskriminering i skolan, där flera av de rekommendationer som Riksrevisionen gav hanteras.

I utkastet till lagrådsremiss bedömer regeringen att skyddet för barn och elever som utsätts eller riskerar att utsättas för diskriminering i den skollagsreglerade verksamheten behöver förstärkas och att skyddet för eleverna i dagsläget inte är likvärdigt. Regeringen bedömer att Skolinspektionen därför bör utöva viss tillsyn över diskriminering i skollagsreglerad verksamhet. Skolinspektionen ska som part få föra talan om diskrimineringsersättning för en enskild som medger det i mål om diskriminering i skollagsreglerad verksamhet. Detta motiveras delvis av att skyddet för eleverna i dagsläget inte är likvärdigt. Skolinspektionen ska också, enligt regeringens förslag, få utreda anmälningar och utöva tillsyn över diskrimineringslagens bestämmelser om aktiva åtgärder när det gäller verksamhet enligt skollagen. Förslaget innebär att DO fortsättningsvis har tillsyn över förbuden på det skollagsreglerade området och talerätt för enskilda.

Regeringen föreslår vidare att bestämmelserna om diskriminering för den skollagsreglerade verksamheten även fortsättningsvis bör finnas i diskrimineringslagen. Utredningen som förelåg lagrådsremissen föreslog även, i likhet med Riksrevisionen, att DO skulle få föreskriftsrätt (SOU 2016:87). I utkastet till lagrådsremissen avstår regeringen från att föreslå föreskriftsrätt för DO. Vidare bedömer regeringen att Skolverket ska få vissa nya uppgifter som att genomföra utbildningsinsatser, utbildningar och även intern kompetensutveckling samt rådgivning. Skolverket behöver dessutom, menar regeringen, förstärka samverkan med DO. Regeringen föreslår också att DO ska samverka med Skolinspektionen och Skolverket och bistå dem i att bygga upp kompetens inom myndigheterna. Regeringen bedömer att de kostnader som kan uppstå för Skolverket till följd av förslaget är begränsade och ryms inom myndighetens befintliga anslag.

Regeringen har avstått från att ge Skolinspektionen och DO i uppdrag att särskilt redovisa sin samverkan vid granskning av likabehandlingsplanen eller planen mot kränkande behandling. DO anger i sina årsredovisningar att myndigheten samverkar med andra myndigheter inom skolområdet. I början av 2015 inledde man samråd med Skolverket, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) och Forum för levande historia. Myndigheten anger att den i sin samverkan på utbildningsområdet har identifierat brister i elevers kunskaper om bland annat deras rättigheter. DO bedömer att verksamheten inom området har bidragit till att nyckelaktörer och det civila samhället stärkts i sitt arbete mot diskriminering och för lika rättigheter och möjligheter. BEO anger i sina årsredovisningar att myndigheten tog fram nytt informationsmaterial och har skrivit debattartiklar, krönikor och en egen blogg sedan 2014. Under 2015 har BEO informerat vid regionkontoren på Skolinspektionen. Med anledning av att BEO fyllde 10 år lanserade man en elevkampanj och en broschyr, en kampanj om nätkränkningar samt en rapport. Samtidigt anger BEO att myndigheten har tackat nej till externa informationsuppdrag för att bibehålla de korta handläggningstiderna på anmälningsärenden. På grund av ett ökat antal ärenden minskar antalet externa uppdrag.

Skolinspektionen påbörjade ett arbete 2012 för att förbättra likvärdighet i utredningar och bedömningar i anmälningsärenden på de regionala enheterna för anmälningsärenden respektive BEO. Regeringen har årligen gett Skolinspektionen i uppdrag att särskilt redovisa insatser för att utvärdera hur myndighetens arbete med tillsyn och kvalitetsgranskning bidrar till förskolornas och skolornas förbättringsarbete samt resultat av dessa insatser. Regeringen har dock inte beslutat om någon särskild uppföljning av likvärdigheten i bedömningarna.

I årsredovisningen 2017 drog Skolinspektionen slutsatsen att arbetet i vissa fall leder till de önskade effekterna, men att effekterna ofta uteblir eller blir mindre än önskat. Därför, menade myndigheten, behövs fortsatt utveckling av processen för anmälningsärenden. Skolinspektionen har efter intern granskning konstaterat att skillnader i likvärdighet inte kan härledas till olika regionkontor/BEO. Även BEO har genomfört en egen fördjupad granskning av beslut i syfte att säkerställa likvärdigheten internt, som enligt Skolinspektionen föll väl ut. Utöver löpande arbete för likvärdighet har flera specifika insatser genomförts för att säkerställa likvärdighet. Skolinspektionen och BEO anger att åtgärder för ökad likvärdighet vidtogs direkt efter Riksrevisionens granskning.

Avslutande bedömning och kommentarer

Rapporten förefaller att ha varit till viss nytta. Den citeras i en av de utredningar som tillsattes innan publicering av rapporten och både Skolinspektionen/BEO och Skolverket nämner viss nytta av rapporten, medan DO nämner en tidigare rapport som mer inflytelserik för verksamheten. Skolinspektionen vidtog åtgärder direkt efter rapportens publicering och Skolverket anger att rapporten i flera delar är en bekräftelse på myndighetens egna bedömningar.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att överväga att ge Skolverket i uppdrag att rikta stödinsatser till de skolor och huvudmän som behöver dem mest, vilket har skett. I övrigt har rekommendationerna i dagsläget inte åtföljts. Myndigheterna anger att samverkan fungerar bra men att den grundläggande problematiken kvarstår, vilket kan relateras till att lagstiftningen inte förändrats på ett sätt som underlättar arbetet. Det finns anledning att förvänta sig att regeringens remiss till lagsrådsutkast resulterar i beslut om ytterligare åtgärder.