Uppföljning

Riksrevisionen granskade om tillräckliga åtgärder har vidtagits för att skapa ekonomiska förutsättningar för att inriktningen av försvaret ska kunna uppnås. Granskningen berörde regeringen och Försvarsmakten. Den omfattade också en bedömning av hur frågor om långsiktig ekonomi hade spelat in vid viktiga beslut om försvarets framtida inriktning. 2009 års beslut om regeringens inriktningsproposition innebar ett stort framtida åtagande för Försvarsmakten; personalförsörjningen hade övergått till att bedrivas utifrån frivillighet och nya personalkategorier hade införts. Försvarsmakten planerade för en omställningsprocess, och Riksrevisionen bedömde att det skulle ta många år innan samtliga förband var bemannade, utrustade och hade nått full operativ förmåga.

Granskningen visade att en reformerad personalförsörjning och en insatsorganisation med hög tillgänglighet och användbarhet bedömdes innebära ökade kostnader, och att det var nödvändigt att se över och anpassa övriga kostnader inom försvaret för att förändringen skulle kunna finansieras. Riksrevisionen framförde dock att Försvarsmaktens ekonomiska beräkningar i beslutsunderlagen inför inriktningspropositionen 2009 inte redovisade vad det skulle kosta med en fullt utbyggd försvarsmakt i linje med de principer som angavs i propositionen. Granskningen visade också att bedömningarna av kostnader och besparingsåtgärder vilade på relativt osäkra antaganden. Den visade också att kostnaderna hade omfördelats långsammare än planerat, samtidigt som många kostnader hade ökat; det hade lett till att kostnaderna inom Försvarsmakten kvarstod på en problematisk nivå sett till en fortsatt omställning. Slutligen visade granskningen att resultatet av rationaliseringar var sämre än planerat och i vissa delar oklart.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att:

• utveckla sin ekonomiska uppföljning av kostnadsstrukturen inom Försvarsmakten så att denna omfattar planerade rationaliseringar och besparingar och uppnådda resultat, att mål och resultat analyseras och förklaras och att en uppföljning av kostnader för förband i relation till annan verksamhet i Försvarsmakten görs
• redovisa ekonomiska konsekvenser till riksdagen i samband med större strategiska beslut om försvaret
• utreda förutsättningarna att på lång sikt uppfylla materielbehoven, vilket omfattar hur kopplingen kan stärkas mellan förmåga, ambitionsförändringar och ekonomi.

Riksrevisionen rekommenderade Försvarsmakten att:

• vidareutveckla sin uppföljning av genomförda rationaliseringar och besparingar.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

Granskningen riksdagsbehandlades i bet. 2014/15:FöU3, rskr 2014/15:103, där Försvarsutskottet betonade vikten av att regeringen omhändertar Riksrevisionens rekommendationer inom ramen för den försvarspolitiska inriktningspropositionen. Försvarsutskottet underströk att nödvändiga politiska prioriteringar och välgrundade beslut förutsätter kvalitetssäkrade ekonomiska beräkningar. Utskottet konstaterade att regeringen hade aviserat en rad förbättringar inom ramen för inriktningspropositionen 2015 och framhöll att riksdagen inte borde föregripa resultatet av det arbetet. Utskottet skrev vidare att det förutsatte att regeringen i detta strävade efter att tydligt kunna redovisa Försvarsmaktens förmåga i förhållande till de mål som riksdagen beslutar. Utskottet föreslog att regeringens skrivelse Riksrevisionens rapporter från 2014 om regeringens och Försvarsmaktens genomförande av riksdagens beslut om försvaret (skr. 2013/14:255) skulle läggas till handlingarna, vilket riksdagen beslutade att bifalla den 18 februari 2015.

Granskningen riksdagsbehandlades i delar även i bet. 2014/15:FöU11, rskr 2014/15:251 Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020. Utskottet ansåg inte att det fanns någon rimlighet i att regeringen lämnade förslag till riksdagen kring materielförsörjning utan att tydligt redovisa budgeteffekterna. Utskottet såg positivt på en nyordning som innebar samlade och återkommande beslutstillfällen där de ekonomiska ramarna var styrande och att en långsiktig investeringsplanering skulle ha ett perspektiv på tolv år. Utskottet välkomnade därför att regeringen avsåg att en gång per år föreslå riksdagen vilka investeringar som regeringen bemyndigades att anskaffa under budgetåret och de två efterföljande åren.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

I skrivelsen (skr. 2013/14:255) redovisade regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser i denna och två andra granskningsrapporter från Riksrevisionen (Försvarsmaktens omställning [RiR 2014:4] och Försvaret – en utmaning för staten, Granskningar inom försvarsområdet 2010–2014 [RiR 2014:8]). Regeringen konstaterade att det finns ett ständigt behov av att se över hur styrningen av Försvarsmakten fungerar och hur den kan förbättras. Som ett led i den strategiska styrningen bedömdes ansvarsfördelningen mellan riksdagen, regeringen och Försvarsmakten kunna analyseras vidare, exempelvis när det gäller myndighetens organisatoriska frihet. Vidare skrev regeringen att Försvarsmakten hade vidtagit ett antal åtgärder som motsvarade Riksrevisionens rekommendationer.

I skrivelsen kommenterade även regeringen två revisionsfrågor som ställdes i granskningsrapporten Ekonomiska förutsättningar för en fortsatt omställning av försvaret (RiR 2014:7):

• Har tillräckliga åtgärder genomförts för att skapa ekonomiska förutsättningar för omställningen av försvaret?
• Fick långsiktig ekonomi en tillräcklig betydelse vid 2009 års beslut om försvarets inriktning?

Regeringen menade i sin skrivelse att i fråga om de ekonomiska förutsättningarna för reformeringen av Försvarsmakten under perioden efter 2009 hade information lämnats till riksdagen inom ramen för senare års budgetpropositioner. Regeringen konstaterade vidare att Försvarsberedningens rapport Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20) innehåller förslag om successiva ökningar av Försvarsmaktens förbands- och materielanslag under den kommande inriktningsperioden.

När det gäller de tre rekommendationer som riktas till regeringen i Riksrevisionens granskningsrapport skrev regeringen att den under en längre tid hade arbetat med att förbättra den ekonomiska uppföljningen av krigsförbanden. Det hade man bland annat gjort inom ramen för Försvarsmaktens ekonomimodell (FEM). Regeringen begärde också utökad ekonomisk redovisning i regleringsbrevet för myndigheten 2014. Regeringen bedömde att frågan om hur den ekonomiska uppföljningen av kostnadsstrukturen inom Försvarsmakten kunde utvecklas kunde övervägas inom ramen för arbetet med en försvarspolitisk inriktningsproposition. Detsamma gällde redovisning till riksdagen om ekonomiska konsekvenser av större strategiska beslut inom försvaret.

När det gäller rekommendationen till Försvarsmakten skrev regeringen att myndigheten utvecklade de metoder som fanns för uppföljning i takt med att man drog erfarenheter av den pågående omställningen. Regeringen skrev vidare att Försvarsmakten höll på att utveckla en modell för uppföljning av rationaliseringar och besparingar tillsammans med Försvarets materielverk (FMV). Frågan hur den ekonomiska uppföljningen av kostnadsstrukturen inom Försvarsmakten kunde utvecklas bedömdes vidare kunna övervägas inom ramen för arbetet med en försvarspolitisk inriktningsproposition. Riksrevisionens rekommendation avsågs därmed bli omhändertagen i och med dessa åtgärder.

I Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020 (prop. 2014/15:109) konstaterar regeringen att flera omfattande rationaliserings- och effektiviseringsåtgärder under senare år hade vidtagits inom försvaret och att vissa av dessa åtgärder fortfarande höll på att genomföras. Vidare skrev regeringen att Försvarsmakten borde ha ett tydligt inflytande över de resurser och processer som påverkar den operativa förmågan i krigsförbanden. Man hänvisade till Försvarsberedningen som hade understrukit betydelsen av att regeringen har möjlighet att göra prioriteringar av hur investeringar ska fördelas, med utgångspunkt i Försvarsmaktsorganisation 2016. Utöver en ny process för planering av materielinvesteringar i enlighet med Investeringsplaneringsutredningens förslag (SOU 2014:15) hade Ekonomistyrningsverket redovisat förslag på hur den finansiella styrningen och uppföljningen av Försvarsmakten och viss stödverksamhet kunde förändras och förtydligas (ESV 2013:57, ESV 2014:39). Ekonomistyrningsverket pekade bland annat på att materielförsörjningens finansieringsmodell var så komplex att en ändamålsenlig finansiell styrning inte var möjlig. Man uppmärksammade också obalanser i ansvar och befogenheter mellan myndigheterna och svagheter i nuvarande anslagsredovisning.

Regeringen bedömde att Investeringsplaneringsutredningens betänkande, Ekonomistyrningsverkets redovisning och Riksrevisionens granskningsrapporter sammantaget gav en god grund för att utveckla styrning och uppföljning av materiel- och logistikförsörjningen av det militära försvaret. De olika förslagen borde ses i ett sammanhang, men måste anpassas för att det skulle gå att realisera en ändamålsenlig investeringsplanering med korresponderande finansiell styrning. Vidare skrev regeringen att det var viktigt att rationaliseringar och effektiviseringar inom ramen för pågående utveckling av den integrerade materiel- och logistikförsörjningen inte riskerades. Regeringen ansåg att vissa åtgärder kan genomföras under försvarsinriktningsperioden (2016–2020).

För att möjliggöra ökad tydlighet och transparens i investeringsplaneringsprocessen skrev regeringen vidare att kopplingen mellan verksamhet och finansiering borde utvecklas. Som ett led i det arbetet hade regeringen, i enlighet med Investeringsplaneringsutredningens förslag, uppdragit åt Ekonomistyrningsverket att redovisa förslag på hur anslagen kan renodlas.

Regeringen bedömde att anslagsstrukturen inom utgiftsområde 6 kunde behöva ses över och avsåg därför att återkomma till riksdagen i samband med budgetpropositioner. Avsikten var att på lämpligt sätt korrigera den finansiella styrningen av Försvarets materielverks avgiftsfinansierade verksamhet, genom att särskilja förvaltningskostnader från övriga kostnader. Regeringen avsåg i detta syfte att ge uppdrag till myndigheten. Det avsåg den verksamhet som belastar de under utgiftsområde 6 uppförda anslagen 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 Vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar. Regeringen övervägde därutöver att öka flexibiliteten i materielförsörjningen och förutsättningarna för ett effektivt resursutnyttjande genom en högre anslagskredit för materielinvesteringar, i enlighet med förslag från Riksrevisionen (RiR 2011:13), Investeringsplaneringsutredningen och Ekonomistyrningsverket (ESV 2013:57).

Åtgärder som nämns i den försvarspolitiska inriktningspropositionen är tillsättandet av en utredning med uppgift att utvärdera den samlade materiel- och logistikförsörjningen utifrån bland annat kravet på ökad operativ förmåga i krigsförbanden (Översyn av materiel- och logistikförsörjningen till Försvarsmakten, Fö 2015:01). En annan åtgärd är investeringen i affärssystemet Prio i syfte att förbättra den interna styrningen och kontrollen. Utredningen lämnade i december 2016 sitt betänkande Logistik för högre försvarsberedskap (SOU 2016:88).

Försvarsmakten genomförde 2016 en intern granskning (FM 2016-1826:2) av i vilken omfattning myndigheten hade följt Riksrevisionens rekommendationer. Denna resulterade i nedanstående slutsatser:

• I Försvarsbeslutsarbetet 2014 utvecklade Försvarsmakten en tydligare redovisning av spårbarheten mellan uppgifter och materielbehov.
• I Försvarsmaktens redovisning framgår myndighetens ambitionsnivå.
• Försvarsmakten följer löpande upp de rationaliseringar som genomförs. Metoden för uppföljning utvecklas genom erfarenheter av omställningen.
• Försvarsmakten har i samarbete med Försvarets materielverk utvecklat en modell för uppföljning av rationaliseringar och besparingar.

Avslutande bedömning och kommentarer

Försvarsmakten uppger i sitt svar till Riksrevisionen 2019-01-18 att myndigheten har haft nytta av Riksrevisionens granskningsrapport, och att den stödjer delar av de resonemang Försvarsmakten har haft.

Såväl regeringen som Försvarsmakten har vidtagit åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskning. Det innebär att iakttagelser och rekommendationer i viss utsträckning har tagits omhand av såväl regeringen som Försvarsmakten. Försvarsmakten framhåller dock att Riksrevisionens granskningsrapport ligger nästan fem år tillbaka i tiden och att den i stor utsträckning granskar Försvarsmaktens verksamhet utifrån inriktningspropositionen från 2009, avseende försvarsbeslutsperioden 2010–2015. Man framhåller att ett antal förhållanden som har stor påverkan på Försvarsmaktens verksamhet har ändrats i och med inriktningspropositionen från 2015 och därpå följande beslut. Försvarsmakten uppger att myndigheten i likhet med Riksrevisionen har framhållit att de ekonomiska förutsättningarna att genomföra omställningen inte har varit tillräckliga. Problemen med långsiktighet kvarstår emellertid och uppmärksammas i Statskontorets rapport När planeringen möter verkligheten (Statskontoret 2018:27). Rapporten pekar på svårigheter för Försvarsmakten att planera och genomföra verksamheten efter bästa operativa förmåga, bland annat kopplat till brist på full finansiering och för stor detaljstyrning. Samtidigt menar Försvarsmakten att en positiv utveckling mot en lägre grad av detaljstyrning kan ses i regleringsbrevet för Försvarsmakten 2019, där anslagstillskotten uppfattas vara förknippade med en större handlingsfrihet för Försvarsmakten än tidigare.

Åtgärderna har inneburit förbättringar i den mån det är möjligt, med hänsyn till att Försvarsmakten har genomfört stora förändringar sedan granskningen. Flera av rekommendationerna går inte att tillämpa i dagens verksamhet.

Försvarsmakten uppger dock att flera iakttagelser i Riksrevisionens granskningsrapport återkommer i exempelvis Statskontorets rapport. Därmed kommer att de övervägas i planeringsarbetet, vilket kan komma att leda till ytterligare åtgärder.

Försvarsmakten pekar i sitt svar till Riksrevisionen att de problem med materielförsörjningen som granskningen identifierar i stort sett finns kvar.

Myndigheten framhåller emellertid att det pågår ett kontinuerligt arbete för att korrigera identifierade brister och att arbetet stödjer sig på Riksrevisionens iakttagelser och synpunkter.