Resultat

Riksrevisionens övergripande slutsats är att exportgarantisystemet kan bli mer effektivt. EKN:s överskott (26 miljarder kronor) har uppstått och hanterats på ett sätt som inte  överensstämmer med budgetlagens skrivningar om god hushållning med statliga medel.

Nedan följer granskningens mer utvecklade slutsatser. 

Identifierade problem lämnas utan åtgärd

Riksrevisionens granskning visar att EKN och Regeringskansliet identifierat olika problem i verksamheten, men utan att åtgärder vidtagits inom rimlig tid. Granskningen visar exempelvis att EKN:s premienivåer satts för högt, som en följd bland annat av att uppdatering inte skett av centrala antaganden i modellen för att prissätta garantier. 

EKN har sedan 1990-talet byggt upp ett stort eget kapital. Enligt myndighetensföreträdare behövs det egna kapitalet för att kunna garantera framtida stora affärer. Det är dock en av grundstenarna i det statliga kreditgarantisystemet att EKN i perioder ska kunna täcka förluster med lån från Riksgälden. Riksrevisionen bedömer därför att det inte är självklart att EKN i varje läge måste kunna finansiera alla möjliga skadeutfallmed eget kapital, och att EKN har byggt upp ett omotiverat stort finansiellt överskott i förhållande till verksamhetens behov. 

Arbetet med att bredda kundbasen bland små och medelstora företag (SME) har ännu inte fått något tydligt genombrott, vilket också EKN:s styrelse bekräftat. Detta har framgått sedan länge genom EKN:s årliga rapportering. Regeringen har dock inte vidtagit några åtgärder i styrningen av EKN. Riksrevisionen bedömer att både regeringen och EKN har saknat ett mer övergripande perspektiv på vilken roll EKN skulle kunna fylla för SME. Regeringen har inte heller formulerat något mer utvecklat mål för vilka samhällsekonomiska effekter SME-verksamheten syftar till. Myndigheten har internt gjort en tolkning av självbärandeprincipen som säger att varje affärsområde ska göra minst nollresultat varje år. Affärsområde Små och medelstora bolag har haft svårt att leva upp till detta, beroende bland annat på att mindre affärer medför en högre handläggningskostnad per garanterad volym. Riksrevisionen bedömer att detta skapar en situation där EKN:s interna finansiella mål riskerar att äventyra verksamhetens syfte att stödja SME:s export. 

I budgetpropositionerna använder regeringen en annan och vidare definition för SME i resultatredovisningen för EKN än för andra myndigheter. Riksrevisionen bedömer att det riskerar att ge en alltför positiv bild av EKN:s insatser inom detta område.

EKN har fokuserat på stora affärer på bekostnad av små

EKN:s arbete har särskilt uppskattats av stora koncerner i branscher som karaktäriserasav stora och komplicerade affärer, som ofta spänner över många år (exempelvis kraftgenerering och- överföring, telekom och försvarsindustri). EKN har också under lång tid haft få skador från dessa engagemang. 

Bland stora företag som arbetar med många mindre affärer finns däremot en frustration över komplicerade regler, långsam handläggning och över att EKN försäkraren alltför låg andel av respektive affär. EKN har tagit fram en särskild lösning för att underlätta för stora koncerner med många små affärer. Lösningen bedöms dock som otillräcklig av det företag för vilket den utformats. Andra förenklingsinsatser för småaffärer har stannat av på grund av svårigheter att nå konsensus inom EKN om vilka förändringar som är önskvärda. 

Eftersom EKN:s uppdrag gäller all export med svenskt intresse, borde myndigheten ha kapacitet att stödja alla typer av exportaffärer på samma nivå. Riksrevisionen kan dock sammantaget konstatera att EKN:s processer för samtliga affärer anpassas till vad som är funktionellt för de allra största affärerna. 

Redan stort handlingsutrymme ökar ytterligare genom utebliven styrning

Riksrevisionen konstaterade i förstudien att EKN i olika avseenden har ett stort handlingsutrymme jämfört med andra finansiella aktörer och jämfört med statliga bolag. Också relativt andra myndigheter åtnjuter EKN stora frihetsgrader. Andra myndigheter får som regel inte ersättning fullt ut för inflationen, vilket innebär att de i praktiken tvingas rationalisera sin verksamhet kontinuerligt. Eftersom EKN inte finansieras av anslag utan av premieintäkter direkt från kunderna finns inte detta automatiskt verkande rationaliseringskrav. I detta skiljer sig EKN också från andra avgiftsfinansierade myndigheter: de flesta sådana myndigheter betalar in avgifter tillstatskassan, och får ett anslag för driften. EKN har i stället i sin balansräkning kunnat bygga upp ett överskott av sina administrativa avgifter som motsvarar 4–5 års drift av myndigheten (närmare en miljard kronor). 

Styrningen av myndigheten har gett EKN ytterligare utökad frihet. En central del av den ekonomiska styrningen av EKN är att myndigheten ska vara självbärande övertid. Innebörden av begreppet har dock inte närmare specificerats. Detta har enligt Riksrevisionens bedömning bidragit till att EKN kunnat bygga upp ett stort överskott som ytterligare ökat myndighetens frihetsgrader. 

EKN:s överskott har byggts upp under närmare två decennier. Under denna tid har regeringen inte tagit ställning till om överskottets storlek är förenligt med en god hushållning med statliga medel. Riksrevisionen bedömer att det har funnits oklarheter angående ansvarsfördelningen för detta inom den statliga förvaltningen. År 2011 togs överskottet upp till diskussion mellan Finansdepartementet och Utrikesdepartementet (UD) i samband med att konsekvenserna av budgetlagensbestämmelser för garantimyndigheters reserver analyserades. UD inhämtade underlag  från EKN som argumenterade mot ingrepp i det ackumulerade överskottet. UD accepterade EKN:s argumentation och vidareförmedlade den till Finansdepartementet. Diskussionen utmynnade då inte i några stora förändringar i synen på EKN:s överskott. Finansdepartementet uppger att de under denna process gjort sina bedömningar utifrån budgetlagens specifika bestämmelser om garantimyndigheters reserver, och inte utifrån bredare effektivitetsaspekter. 

Efter en beställning från UD våren 2013 inkom EKN i augusti 2014 med en analys av  reserver och kapitalbehov, som innehåller en bedömning av EKN:s behov av kapitalför att täcka koncentrationsrisken. EKN:s samlade bedömning är att kapitalet i dagsläget kan begränsas till 10 procent av utestående garantier, vilket för närvarande motsvarar 20 miljarder kronor. Riksrevisionen bedömer det dock som oklart vilka överväganden som lett fram till att just 10 procent av portföljen är en lämplig nivå för att täcka koncentrationsriskerna. Det kan också noteras att hälften av kapitalbehovet för koncentrationsriskerna hänförs till EKN:s offert för en enskild affär. 

Regeringen har beviljat EKN ett undantag från kravet i avgiftsförordningen, att myndigheter varje år ska lämna förslag på hur större ekonomiska överskott ska disponeras. Därmed har regeringen avstått från ett underlag som kunde ha varit viktigt för styrningen av EKN under den tid som överskottet byggts upp. Det kan noteras, att EKN i kapitalanalysen från augusti 2014 föreslår att det i framtiden görs en regelbunden avstämning av behovet av myndighetskapital. Riksrevisionensbedömning är att det är oklart hur stor del av EKN:s överskott som verkligen omfattasav avgiftsförordningen, och därmed också vad undantaget innebär.

EKN:s mandat utvidgades 2007 till att stödja exportaffärer med svenskt intresse, och alltså inte bara affärer med varor eller tjänster som producerats i Sverige. Det nya mandatet sätter i praktiken få gränser för vilka affärer EKN kan garantera. Det saknas underlag för att bedöma de bredare effekterna av det nya mandatet, som exempelvis konsekvenserna för arbetstillfällen i Sverige.

EKN har behållit delar av överskottet som borde ha betalats in till statskassan

Enligt gällande regler (förordningen om utlåning och garantier och EKN:s instruktion) ska EKN betala in premieintäkter som ligger över kostnaden för förväntade förluster och administration till statskassan. EKN har dock inte betalat in till statskassan de intäkter som genererats av den så kallade bufferten, som används vid prissättning avgarantier med låg risk. Riksrevisionen bedömer att EKN därmed inte följt de relevanta bestämmelserna. Bufferten har sedan år 2000 genererat nästan 800 miljoner kronor av EKN:s överskott, varav 152 miljoner sedan reglerna om att intäkter över förväntade förluster ska betalas in till statskassan infördes. 

Andra nordiska exportkreditinstitut har tydligare styrning

Riksrevisionens jämförelse med andra länders motsvarigheter till EKN visar exempel på mer aktivt styrning, både vad gäller kapitalisering och vad gäller arbetet med att stödja SME. 

Till skillnad från EKN har exempelvis danska garantigivningsinstitutet EKF en maxgräns för hur mycket kapital som kan ackumuleras i balansräkningen. Finländska Finnvera har ingen maxgräns men ges ändå viss vägledning genom ett mål om minsta kapitaltäckning, genom storleken på de fonder som ska användas för att finansiera Finnveras verksamhet samt genom att begreppet ”självbärande” tidsatts. 

När det gäller SME-verksamhet har både EKF och Finnvera – till skillnad från EKN – i uppdrag att följa upp sin verksamhet utifrån den samhällsnytta den antas skapa, exempelvis genom att uppskatta antalet. jobbtillfällen som garantigivningen är med och skapar som effekt av exporten.