Uppföljning

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

Granskningen hade enligt utskottet pekat på brister i fråga om tydlighet och transparens och på att målen som beslutats som grund för reformeringen genomgående varit breda och öppna för tolkning. Försvarsutskottet menade att kraftiga förändringar och reformer inneburit komplexa utmaningar, men det förminskade inte allvaret i Riksrevisionens kritik. Utskottet menade emellertid att eftersom regeringen aviserat förbättringar inom ramen för inriktningspropositionen 2015 så borde riksdagen inte föregripa det arbetet. Förbättringar med anledning av inriktningspropositionen 2015 skulle lägga en grund för utskottets möjligheter att följa kopplingen mellan mål, genomförda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag för flera år framåt. Utskottet betonade vikten av att förbättringsarbetet resulterade i tydligare målsättningar och krav för det militära försvaret. Utskottet föreslog att regeringens skrivelse om Riksrevisionens rapporter läggs till handlingarna.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

I sin skrivelse till riksdagen instämde regeringen i vikten av en tydlig och transparent informations- och resultatåtergivning. Samtidigt, påpekade regeringen, har riksdagens utskott en viktig roll att spela när det gäller att precisera sina behov av information och att föra en aktiv resultatdialog med regeringen. Regeringen menade att ett förtydligande av målen bör kunna övervägas inom ramen för arbetet med kommande inriktningsproposition. Det pågick enligt regeringen ett kontinuerligt arbete med att utveckla redovisningen till riksdagen. Avseende Riksrevisionens rekommendation om en stärkt central och övergripande uppföljning av försvarsbesluten, så hänvisade regeringen till att ett arbete hade inletts för att förbättra och i vissa fall fördjupa resultatredovisningen, inom ramen för bland annat budgetpropositionerna. Angående säkerhetspolitiska förhållanden skrev regeringen att myndigheten alltid redovisar förmåga i förhållande till de krav som riksdag och regering har ställt. Regeringen menade att Försvarsmakten kontinuerligt arbetar med att bland annat säkerställa data och jämförelser som är hållbara över tiden, och Riksrevisionens rekommendation kunde enligt regeringen anses vara omhändertagen. Regeringen menade att i och med skrivelsen var Riksrevisionens tre rapporter slutbehandlade. Regeringen hade enligt Årsredovisning för staten redovisat vidtagna åtgärder i sin skrivelse och rapporten ansågs därmed vara slutbehandlad.

Angående målen

I inriktningspropositionen hänvisade regeringen till försvarsutskottet, som hade uttryckt att det är viktigt att regeringen i enlighet med rekommendationerna från Riksrevisionens rapporter bland annat konkretiserar mål och krav på Försvarsmakten, bland annat genom att utveckla den strategiska styrningen. Regeringen menade att det var viktigt att fortsätta arbetet med att förbättra tydligheten och effektiviteten i fråga om styrning och uppföljning av försvaret. Även försvarsberedningen hade pekat på ett behov av ett förtydligande.

I inriktningspropositionen ingick sedan en förändring avseende mål och delmål/delkrav. Målet med det militära försvaret fick ytterligare ett delmål, som består av:

”… skydda Sveriges handlingsfrihet vid politisk, militär eller annan påtryckning och om det krävs försvara Sverige mot incidenter och väpnat angrepp …”.

Styrningen för försvarsområdet har även handlat om utvecklingen av totalförsvaret. Regeringen hänvisar till den återupptagna försvarsplaneringen och arbetet med att förbättra redovisningen av förbandens krigsduglighet, som åtgärder som borde ge en ökad spårbarhet mellan krav på krigsförbandens förmåga och utformning.

Åtgärder för att förtydliga återredovisning och uppföljning

Regeringen har sedan budgetpropositionen 2015 tillfört bedömningsgrunder och resultatindikatorer, både avseende det militära försvaret och samhällets krisberedskap. Det har tillförts ett avsnitt om omvärldsutvecklingen som relaterar resultatredovisningen till den säkerhetspolitiska utvecklingen. Regeringen har även i sitt regleringsbrev till Försvarsmakten tillfört ett återrapporteringskrav om säkerhets- och försvarspolitik i anslutning till återrapporteringskravet avseende förmåga. Avseende övergången mellan olika försvarsbeslut redogjordes i budgetpropositionen för 2016 för målen fram till och med 2015 och sedan till de nya målen från och med 2016. Någon utförligare jämförelse mellan målsättningarna lämnades inte. I Försvarsmaktens årsredovisning 2016 konstaterades att redovisning sker i förhållande till myndighetens instruktion, regleringsbrev eller annat beslut. Det framgår vad redovisningen ska utgå ifrån, men någon närmare information om innebörden av nya krav i förhållande till tidigare mål och krav ingår inte. Däremot hänvisas sedan regleringsbrevet 2016 på ett tydligare sätt till att verksamheten ska utgå från inriktningspropositionen och regeringens beslut om inriktning för Försvarsmaktens verksamhet, och att detta beslut skulle vara gällande under hela perioden. Regeringen förklarade att Försvarsmakten skulle redovisa en plan för genomförandet av försvarsbeslutet i BU 17, ”som sedan skulle utgöra en fast referens för all redovisning avseende krigsduglighet under hela inriktningsperioden”. Avvikelser mot planen skulle förklaras och motiveras. Under föregående inriktningsperiod hänvisades till jämförelser med föregående år, medan hänvisningarna till försvarsbeslutet som utgångspunkt inte var lika tydliga. I återrapporteringskravet om förmåga ingick under den föregående inriktningsperioden att ”skillnader i jämförelse med föregående års värdering ska lyftas fram” vilket sedan ändrades till ”Försvarsmakten ska jämföra med föregående år och analysera utvecklingen över tid”. Sammantaget framgår delvis tydligare hur redovisningen ska förhålla sig till riksdagens beslut. I granskningen behandlades även förhållandet mellan vad myndigheten har löst för uppgifter och vad myndigheten har för förmåga. Här kan konstateras att liksom tidigare så är i regeringens budgetpropositioner och myndighetens öppna årsredovisningar kopplingen mellan redovisningen av vad myndighetens förmåga och vad myndigheten har löst för uppgifter under det gångna året central.

Jämförelser och längre tidsperspektiv

Regeringen har i sina budgetpropositioner sedan 2016 tillfört olika former av diagram, som bland annat har längre tidsperspektiv och delvis tydligare utgångspunkter. Det handlar om diagram avseende andel i insatsorganisationen med en beredskap på högst tre månader, tillväxten av GSS/K relativt Försvarsmaktens målbild och planering, tillväxten av GSS/T relativt Försvarsmaktens målbild och planering, antal sökande till militär grundutbildning. I budgetpropositionen för 2017 skedde viss utveckling och sedan 2018 tillfördes även diagram för andelen som genomfört repetitionsutbildning. I Försvarsmaktens årsredovisningar för 2016 och 2017 har tabeller med mera i första hand, liksom i tidigare redovisningar, varit baserade på tre år, och regeringen har i sina regleringsbrev inte riktat några krav om annat. Däremot lämnar myndigheten information till grund för vissa av budgetpropositionernas diagram, som alltså har ett längre tidsperspektiv.

Övergripande uppföljning av försvarsbesluten

Av uppföljningen framgår att det har skett utrednings- och uppföljningsarbeten inom olika delar av försvarsområdet, och det tycks ha skett en utveckling av den regelbundna uppföljningen. Samtidigt har graden av riktad samlad uppföljning av försvarsbesluten fortsatt att vara begränsad.

Försvarsutskottet lät göra en uppföljningsrapport inför riksdagens beslut 2015, och regeringen har lämnat uppdrag om flera utredningar, men inte något uppdrag om en mer samlad uppföljning av försvarsbeslutet. Försvarsberedningens senaste rapport var en bred genomgång av totalförsvaret, med ett framåtinriktat fokus. Utöver detta har både regeringen och försvarsutskottet hänvisat till pågående utvecklingsarbete av uppföljningen.

Avslutande bedömning och kommentarer

Det har efter granskningen delvis skett en positiv utveckling inom området i linje med flera av Riksrevisionens rekommendationer. Intrycket är att granskningen kan ha bidragit till detta, även om det är svårt att bedöma hur stark kopplingen är till Riksrevisionens rekommendationer. Rapporten släpptes ganska nära i anslutning till ett nytt inriktningsbeslut vilket kan ha ökat sannolikheten att rekommendationerna haft en effekt på detta och sedan på efterföljande utveckling inom området. Samtidigt behandlade granskningen och dess rekommendationer frågor på en hög nivå i styrkedjan och det är naturligt att även många andra underlag bidragit till den generella utvecklingsprocess som sker inom försvarsområdet. Det gör det sannolikt att flera olika orsaker har bidragit till en delvis tydligare resultatuppföljning och styrning, varav Riksrevisionen är en. Samtidigt kan konstateras att framför allt frågan om en mer oberoende/fristående uppföljning av försvarsbesluteten fortfarande återstår.