Uppföljning

Riksrevisionen granskade statens insatser för riskkapitalförsörjning. Granskningen rörde flera statliga bolag och stiftelser med uppdrag att förbättra tillgången på kapital för privata företag.

Granskningen visade att den statliga riskkapitalförsörjningen var svåröverskådlig och inte nådde regeringens mål. Regeringens styrning medförde bland annat att riskkapitalet allokerades till vissa geografiska områden – inte att utbudet ökade i tidiga investeringsfaser i enlighet med statens marknadskompletterande roll. Granskningen visade också att en stor del av det statliga riskkapitalet investerades i företag som kommit längre i sin utveckling än det tidiga skedet och att stora initiala kapitaltillskott till statliga riskkapitalbolag och stiftelser innebar att den samlade likviditeten i systemet var mycket stor. Slutligen konstaterade Riksrevisionen att administrationskostnaderna varierade mellan olika statliga aktörer och att det i de flesta fall saknades mål för förvaltningskostnadernas storlek utifrån den verksamhet som bedrevs.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att ompröva systemet med statligt riskkapital och bli tydligare med vad systemet ska åstadkomma. Detta borde ske genom att se över antalet statliga riskkapitalaktörer, tydliggöra aktörernas inbördes roller och anpassa villkoren i saminvesteringar med privata aktörer så att dessa får incitament att orientera sig mot tidigare företagsskeden. Regeringen borde också införa specifika mål för förvaltningskostnadernas storlek för de olika statliga riskkapitalaktörerna i syfte att säkra en kostnadseffektiv verksamhet. Om regeringen önskar utfästa nytt kapital till befintliga eller kommande fonder borde detta lösas så att kapitalet tillförs i takt med att investeringsbehovet uppstår.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I skrivelsen till riksdagen med anledningen av granskningsrapporten menade regeringen att Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer i stora delar var i linje med regeringens egen analys och aviserade utvecklingsinriktning inom området. Regeringen avsåg att undersöka förutsättningarna för att skapa en mer samlad aktörsstruktur. Under våren 2014 såg regeringen enligt skrivelsen över de statliga riskkapitalaktörernas mål och vidtog åtgärder i enlighet med Riksrevisionens rekommendation för att utveckla specifika mål för kostnadseffektivitet och förvaltningskostnader. Regeringen avsåg också att överväga olika modeller för incitament och riskdelning i arbetet med etablering av strukturfondsbaserade riskkapitalsatsningar. Möjligheterna att arbeta med olika incitament för till exempel privata medinvesterare är dock beroende av utformningen av EU:s regelverk för statligt stöd, och behövde analyseras. Regeringen framhöll också att instruktionen för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar tillförts uppdraget att utvärdera statens insatser för marknadskompletterande finansiering.

Regeringen framhöll att flera åtgärder för företags riskkapitalförsörjning redan vidtagits i samma riktning som Riksrevisionens rekommendationer. Regeringen instämde inte i Riksrevisionens slutsatser om omfattningen av och inriktningen på de statliga riskkapitalinvesteringarna och inte heller i att det finns en målkonflikt i att ha låga avkastningskrav samtidigt som saminvesteringar med privat kapital eftersträvas. Regeringen anförde att den stora andelen riskkapital som går till mogna företag och företag i expansionsskede kan förklaras av att enskilda investerade belopp i dessa skeden är större än för tidiga skeden. Om man istället ser till fördelningen av antalet investeringar menade regeringen att statens riskkapital är tydligt inriktat mot de tidigaste faserna i ett företags utveckling.

Näringsutskottet noterade Riksrevisionens rekommendationer och regeringens bedömning av granskningsrapporten utan synpunkter. Riksdagen lade regeringens skrivelse till handlingarna.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

I budgetpropositionen för 2015 kommenterade regeringen Riksrevisionens rapport. Regeringen deklarerade avsikten att förändra det statliga systemet för kapitalförsörjning så att behovet av marknadskompletterande finansiering möts och att förutsättningarna stärks för näringslivsutveckling och kommersialisering av innovationer.

I februari 2015 tillsatte regeringen en utredning om statliga finansieringsinsatser. Utredningen lämnade i juni 2015 betänkandet En fondstruktur för innovation och tillväxt. Utredningen föreslog bland annat inrättandet av en ny statlig fond med uppdrag att tillsammans med privat kapital investera i svenska företag med tillväxtpotential. Den nya fondens verksamhet borde enligt betänkandet bedrivas i bolagsform och investeringarna ske i ett antal underliggande fonder med olika inriktning, en så kallad fond-i-fond-struktur. Utredningen föreslog också att det statliga fondbolaget skulle kunna arbeta med asymmetrisk riskdelning, vilket innebär att privata medinvesterare får en bättre avkastningsprofil.

2016 biföll riksdagen propositionen Staten och kapitalet – struktur för finansiering av innovation och hållbar tillväxt. I propositionen bedömde regeringen att de föreslagna förändringarna för det statliga riskkapitalet var i linje med Riksrevisionens rekommendationer. Riksdagsbeslutet medförde att regeringen bemyndigandes att inrätta ett nationellt utvecklingsbolag för investeringar i tidiga utvecklingsskeden genom investeringar i privat förvaltade fonder, och att Fouriertransform AB och Inlandsinnovation AB inordnades under utvecklingsbolaget i en gemensam koncern. Regeringen har mot bakgrund av detta bildat riskkapitalbolaget Saminvest AB. Regeringens ambition med bolaget är att tydliggöra de statliga finansieringsinsatserna och rikta insatserna mot tidiga skeden där marknadskompletterande finansiering är motiverat samt att generera mer privat riskkapital.

2017 var Saminvests första hela verksamhetsår. Bolaget genomförde då sina tre första fondinvesteringar. Saminvest har utvecklat en analysmodell för att identifiera attraktiva venture capital-fonder och innehaven ska styras mot områden som främjar en hållbar samhällsutveckling. Under 2017 utvecklade Saminvest en så kallad väsentlighetsanalysmodell och över sikt ska Saminvest redovisa hur man främjar hållbar samhällsutveckling. Per 2018-12-31 uppgick Saminvests samlade tillgångar till fem miljarder kronor, varav drygt tre miljarder utgörs av kortfristiga placeringar. Ca 50 innehav i tidigare Fouriertransform och Inlandsinnovation kvarstår till ett samlat värde om ca två miljarder kronor. Dessa innehav ska gradvis säljas.

Eftersom Saminvest är ett tämligen nytt bolag har det inte ännu utvärderats, exempelvis finns inga resultat att redovisa i 2018 års redogörelse för bolag med statligt ägande och 2017 års årsredovisning för staten.

I enlighet med Tillväxtanalys tidigare instruktion har myndigheten avrapporterat studier om effekter av statligt riskkapital.

Avslutande bedömning

Efter Riksrevisionens granskning om statens riskkapitalförsörjning har regeringen och myndigheterna genomfört ett antal förändringar och belysningar av riskkapitalområdet. Riksrevisionens granskningsrapport har enligt Regeringskansliet varit ett värdefullt bidrag till åtgärder inom området. Detta framgår också genom att det finns en hänvisning till Riksrevisionens granskning i regeringsbeslutet om ny riskkapitalstruktur. Genom bildandet av Saminvest förenklades aktörsstrukturen inom det statliga riskkapitalet, men sammantaget är området fortfarande fragmenterat med många olika aktörer inblandade.

Förändringarna i statens riskkapital har inte utvärderats ännu. Utbyggnaden av det statliga riskkapitalet har gått mot fokus på privata medinvesteringar och att statens andel av riskkapital i enskilda företag inte ska överstiga 50 procent. Systemet har fått kritik för att ha alltför hög likviditet och anses vara för välkapitaliserat i förhållande till privat riskkapital, med risk för undanträngning av privat kapital och oinvesterade medel som följder.

Sammanfattningsvis har Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer omhändertagits och påverkat statens insatser för riskkapitalförsörjning, men vissa av de utpekade bristerna kvarstår.