Resultat

Riksrevisionens övergripande slutsats är att Sidas och UD:s hantering av valutaväxling och valutarisker brister i effektivitet och förutsägbarhet. Valutarisker i biståndet har inte beaktats och Sidas valutaväxlingar kostar mer än på jämförbara myndigheter. Valutahanteringen kan enligt Riksrevisionen inte anses bidra till regeringens ambitioner om resultat, kostnadseffektivitet och transparens i biståndet.

En huvudförklaring är att både Sida och UD saknar specifik kompetens i valutafrågor och endast i begränsad utsträckning har använt sig av den expertis som finns hos andra myndigheter. Här har även Riksgälden ett ansvar, eftersom myndigheten ansvarar för statens ramavtal med affärsbankerna om betalningstjänster. Riksgälden har inte gett Sida ett tillräckligt stöd i hur valutaväxlingar kan genomföras på ett kostnadseffektivt sätt. Riksgäldens hållning är att det ankommer på respektive myndighet att själv avgöra hur ramavtalet ska användas i valutafrågor och att analysera behovet av eventuell valutasäkring. Riksrevisionens bedömning är att Riksgälden borde ha varit mer aktiv i dessa frågor.

Riksrevisionen visar i denna rapport flera exempel på hur andra myndigheter arbetar för att uppnå en kostnadseffektiv valutaväxling, förutsägbarhet i betalningsflöden och matchning av garantiåtaganden i utländsk valuta. Av dessa exempel framgår att det finns stor potential för effektivisering av valutahanteringen i det svenska biståndet.

Sidas valutaköp har inte genomförts på ett kostnadseffektivt sätt

Riksrevisionens genomgång visar att Sida betalar onödigt mycket för sin valutaväxling. Enligt Riksrevisionens beräkningar har Sida 2013 betalat totalt cirka 6 miljoner kronor för mycket för genomförda valutaköp. Samtidigt har biståndsmottagare gått miste om motsvarande cirka 33 miljoner kronor.

Det finns flera skäl till att Sida betalar för mycket för sin valutaväxling. Riksrevisionen kan konstatera att Sida inte har personal med särskild kompetens inom valutahandel. Det saknas även intern vägledning för hur myndigheten ska uppnå en god valutahantering. I dag sköts Sidas valutaköp helt automatiskt genom att betalningsuppdrag skickas elektroniskt till myndighetens bank. Myndigheten informerar sig inte om rådande marknadspriser och kontaktar inte banken för att få information om, eller förhandla, aktuell kurs. Sida har heller inte bildat sig någon uppfattning om effektiviteten i valutaväxlingen, exempelvis genom att använda bankens återrapportering om utförda betalningar eller genom att ta hjälp av extern expertis.

Riksrevisionen konstaterar att det finns möjligheter att organisera valutahandeln annorlunda. Som jämförelse kan nämnas Kammarkollegiet, som årligen genomför valutaköp för cirka 2 miljarder kronor. Till skillnad från Sida har Kammarkollegiet expertis på valutaområdet och tillgång till uppdaterad marknadsinformation. Detta använder man aktivt och får därmed bättre växelkurser än Sida.

Riksgäldens ramavtal för betalningstjänster säkerställer inte bästa pris för valutaaffärer

Statliga myndigheter är bundna av Riksgäldens centralt upphandlade avtal för betalningstjänster. För att uppnå en kostnadseffektiv valutahantering i staten som helhet och vid utlandsbetalningar i biståndet är det viktigt att detta avtal garanterar ett bra pris. Riksrevisionens granskning visar emellertid att det finns brister i detta avseende. Riksgäldens ramavtal för betalningstjänster har en konstruktion med volymrabatt i efterskott, vilket innebär att myndigheter som använder avtalet inte nödvändigtvis erbjuds fördelaktiga växelkurser netto. Detta innebär att den enskilda myndigheten behöver förhandla med banken för att säkerställa en god växelkurs. Mot denna bakgrund borde Riksgälden arbetat mer aktivt för att myndigheter som gör valutaväxlingar får stöd för att kunna genomföra växlingar kostnadseffektivt. Riksrevisionen kan dock konstatera att Sida inte fått tillräckligt stöd från Riksgälden.

Riksgäldens hållning är att det ankommer på respektive myndighet att själv avgöra hur ramavtalet för betalningstjänster ska användas i valutafrågor. Olika myndigheter har också fått olika besked om ramavtalets användning. Detta har medfört att olika myndigheter tolkar och använder ramavtalet på olika sätt. Till exempel konkurrensutsätter Kammarkollegiet myndighetens valutaväxlingar, vilket bidrar till lägre växlingskostnader.

Valutarisken för beslut fattade i svenska kronor ligger hos mottagaren

Sida fattar samtliga sina beslut om bistånd i svenska kronor. Myndigheten valutasäkrar dock inte sina beslut, vilket innebär att mottagare och utförare av svenskt bistånd står för risken för eventuella kursförändringar mellan svenska kronor och den valuta biståndet ska omsättas i. Kursen mellan två valutor kan röra sig mycket över tid, varför det är osäkert för mottagarna hur stort det svenska biståndet i slutändan kommer att bli. Sida stödjer i flera fall projekt som löper över flera år, vilket medför ökade valutarisker för mottagarna. Riksrevisionen konstaterar att Sida har förbisett möjligheten att erbjuda valutasäkrade utbetalningar till biståndsmottagare med ett sådant behov.

Brist på valutasäkring leder till ett bistånd med sämre prognoser och transparens

Regeringen och Regeringskansliet fattar vissa beslut om bistånd i andra valutor än svenska kronor. Dessa beslut gäller ofta åtaganden som löper över lång tid, i snitt cirka fem år. För närvarande har Sverige utestående åtaganden för motsvarande cirka 11,9 miljarder kronor. Dessa åtaganden valutasäkras inte av Utrikesdepartementet eller Sida. Utrikesdepartementet använder en prognoskurs för att vid beslutet beräkna det svenska åtagandet över hela löptiden. Resultatet blir en svag budgetprognos och stora skillnader i utfall från år till år. Detta hanterar Utrikesdepartementet reaktivt genom att omfördela medel mellan olika anslagsposter inom utgiftsområdet, beroende på kursvinster eller kursförluster. Under 2013 fick 136,5 miljoner kronor av de medel som budgeterats för åtaganden beslutade i utländsk valuta omfördelas på detta sätt.

Riksrevisionen konstaterar att det finns andra motsvarande valutarisker inom staten som hanteras med en aktiv valutasäkring. Genom Försvarsexportmyndighetens verksamhet utsätts staten för en valutarisk som på flera sätt liknar den som finns i de osäkrade biståndsbesluten. Till skillnad från Utrikesdepartementet och Sida använder sig dock Försvarsexportmyndigheten av Riksgälden för valutasäkring. Myndigheten uppger att valutasäkringen sker till en kurs mycket nära dagskursen och att det finns en stor flexibilitet för att hantera rörliga betalningsdatum.

Det saknas ett tydligt ansvar för valutasäkring av regeringsbeslutat bistånd

Att valutasäkring inte har övervägts för de åtaganden som regeringen och Regeringskansliet ingått är enligt Riksrevisionen delvis orsakat av den brutna ansvarskedja som finns i hanteringen av dessa bidragsbeslut, vilket i sin tur beror på att regeringen gett Sida i uppdrag att sköta utbetalningar åt Regeringskansliet som handlägger besluten. Det finns i de flesta fall goda motiv till varför uppgifter och ansvar delas mellan olika statliga aktörer. Ett gemensamt ansvar får dock inte innebära brutna ansvarskedjor med resultatet att ingen aktör har eller tar ansvar för det statliga åtagandet eller att statliga medel inte används effektivt och med god hushållning. Riksrevisionen har i granskningen visat att det inte bara saknas en god valutahantering inom biståndet utan att det också är otydligt vems ansvar det är.

Betydande valutarisker i Sidas garantiverksamhet

Ett statligt garantiåtagande innebär att staten går i borgen för någon annans betalningsåtagande, vilket leder till en finansiell risk för staten. Riksdagen har beslutat om en garantiram för Sida på 10 miljarder kronor som används i det internationella utvecklingssamarbetet. Sida har för närvarande utfärdat garantier till ett värde av 2,3 miljarder kronor. Myndigheten siktar mot att fylla ramen de närmaste 2–3 åren. Riksrevisionen konstaterar att Sida har som praxis att ta på sig en valutarisk på upp till cirka 10 kronor per US-dollar, vilket medför att myndigheten har betydande valutarisker i utfärdade garantier.

Riksrevisionen konstaterar vidare att eftersom valutarisken intecknas i Sidas garantiram är ramen värd cirka 6,7 miljarder kronor i stället för de 10 miljarder kronor som gäller enligt riksdagens beslut. Detta innebär att Sida inte på ett effektivt sätt kan utfärda garantier till ramens fulla värde.

Som jämförelse kan nämnas att Exportkreditnämnden för sin garantiverksamhet hanterar valutarisker genom att placera likvida medel i utländsk valuta, vilket regleras i förordning (2011:211) om utlåning och garantier. Den möjligheten tillämpas i dagsläget inte för Sidas garantier, som även lyder under förordning (2009:230) om finansiering av utvecklingslån och garantier för utvecklingssamarbete.