Slutsatser

Riksrevisionens övergripande slutsats är att kontrollmyndigheten, Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, har fått förutsättningar för att kunna bedriva kontrollverksamheten på ett effektivt sätt. Riksrevisionens slutsats är också att Siun utför de uppgifter myndigheten har enligt lagar och förordningar.

Riksrevisionens granskning visar att försvarsunderrättelsemyndigheterna tar Siuns synpunkter på allvar och genomför åtgärder i enlighet med Siuns beslut.

Granskningen visar att Siun uppfyller de flesta av de kriterier som Riksrevisionen anser är en förutsättning för en effektiv kontrollverksamhet. Siuns dokumentation av kontrollverksamheten är dock sparsam vilket innebär att det är svårt för Riksrevisionen att bedöma om Siun skulle kunna bedriva sin kontrollverksamhet mer effektivt än idag. Riksrevisionens granskning visar också att det finns delar av kontrollverksamheten som behöver utvecklas, till exempel dokumentationen av arbetsprocessen och kontrollärendena samt tydligheten i besluten.

Kontrollmyndigheten har fått förutsättningar för att kunna bedriva sin verksamhet effektivt

Riksrevisionens bedömning är att Siun har fått förutsättningar för att kunna bedriva kontrollverksamheten på ett effektivt sätt.

Granskningen tyder på att den lagstiftning och det regelverk som finns för kontrollverksamheten är ändamålsenligt utformat. De uppgifter som Siun har framgår av lagstiftningen och av myndighetens instruktion. Däremot saknas ett tydligt formulerat mål för vad Siun ska uppnå med sin kontrollverksamhet. Granskningen visar också att Siun fått de medel som myndigheten begärt. Samtidigt har Siun inte något år utnyttjat hela anslaget.

När det gäller Siuns organisationsform så bedömer Riksrevisionen att nämndens sammansättning av parlamentariker och juridiskt sakkunniga personer ger goda förutsättningar för att myndigheten ska kunna vara ett effektivt kontrollorgan. Samtidigt går det inte att bortse från att lösningen med en nämnd och ordförande som inte är ständigt närvarande, innebär att beslut och avstämningar inte kan fattas lika fort som för en myndighet med en närvarande myndighetsledning. Den sekretess som omgärdar verksamheten innebär också hinder att kommunicera om ärenden med ordföranden och nämnden när denna inte är samlad.

Det finns en viss osäkerhet om verksamhetens omfattning

Riksrevisionens granskning visar att Siun genomför kontroller på samtliga områden som anges i lagstiftningen. Riksrevisionens bedömning är därför att Siun utför de uppgifter som myndigheten har enligt lagar och förordningar.

För att veta vad som ska kontrolleras behöver Siun ha kännedom om var försvarsunderrättelseverksamhet bedrivs och var gränsen går mot annan verksamhet. Försvarsunderrättelsemyndigheterna har också ett ansvar att känna till om den verksamhet som de bedriver är att beteckna som försvarsunderrättelseverksamhet. Detta är till exempel avgörande för vilken lagstiftning som ska tillämpas vid behandlingen av personuppgifter. Det är också avgörande för att veta om en verksamhet faller under Siuns kontroll och därmed i förlängningen också hur stort Siuns uppdrag är och vilka krav det ställer på myndighetens dimensionering.

Det kontrollärende som Riksrevisionen följt vid Försvarsmakten tyder på att det i en del fall fortfarande återstår för de inblandade myndigheterna att bedöma om en verksamhet vid Försvarsmakten ska anses vara försvarsunderrättelseverksamhet eller inte.

Riksrevisionen har förståelse för att det krävs tid för att fastställa var gränserna går i varje del av verksamheten då denna är utsatt för en fortgående förändring.

Riksrevisionen anser dock att det är angeläget att Siun och Försvarsmakten tar initiativ till att reda ut de oklarheter som kan finnas.

Siuns prioriteringar utgår från lagstiftningen

Granskningen visar att Siun har en verksamhetsplanering som utgår från de uppgifter som anges i lagstiftningen och i myndighetens instruktion. En tyngdpunkt i verksamheten ligger på kontrollen av sökbegrepp samt på förstöring och rapportering inom signalspaningsverksamheten. Myndigheten prioriterar också kontroller inom områden där den bedömer att integritetsintrången riskerar att bli störst. Denna prioritering är i linje med vad som anges i förarbeten till lagstiftningen och i myndighetens instruktion.

Dokumentationen är sparsam och sekretesshänsyn har fått företräde Riksrevisionens granskning visar att Siun har en begränsad dokumentation av de metoder som de använder i sin kontrollverksamhet. Det har växt fram en praxis för hur kontrollen ska genomföras, men det saknas dokumentation om hur myndigheten arbetar metodmässigt. Avsaknaden av dokumenterade metoder för kontrollen är enligt Riksrevisionen en brist som riskerar att leda till olika bedömningar i kontroller av samma områden. Det gör också myndigheten sårbar vid förändringar bland personalen.

Riksrevisionens granskning av kontrollärendena visar att dokumentationen även i dessa är sparsam. Anledningen är att Siun vill undvika att samla på sig uppgifter som omfattas av sekretess. Detta får till följd att det saknas en historik hos myndigheten om hur de arbetat, vilka frågor som ställts och på vilka grunder bedömningar gjorts. Sådan dokumentation är enligt Riksrevisionen viktig för att Siun ska kunna utvärdera verksamheten och utveckla sina metoder.

Det innebär också att det är svårt för Riksrevisionen att få underlag för att bedöma om Siun skulle kunna bedriva sin kontrollverksamhet mer effektivt än i dag. Riksrevisionen anser därför att nya rutiner bör tas fram för vilken dokumentation som ska tas in och sparas i akten. Hänsyn bör inte bara tas till säkerhetsskyddsbehoven, utan också till behovet av underlag för att kunna följa upp, utvärdera och lära av verksamheten.

Riksrevisionen noterar att det ingår i Siuns verksamhetsplan för 2014 att dokumentera arbetsmetoderna. Detta arbete var under granskningen ännu inte slutfört och Riksrevisionen har därför inte haft möjlighet att ta del av eller bedöma hur det genomförts.

Kontrollen ställer stora krav på förberedelser och kvalitetssäkring

Siun kontrollerar att lagstiftningen på försvarsunderrättelseområdet följs. Kontrollen avser försvarsunderrättelsemyndigheternas tolkning och tillämpning av aktuell lagstiftning och övrig styrning av försvarsunderrättelseverksamheten. Kontrollen är en efterhandskontroll och avser de omständigheter som finns vid ett givet tillfälle. Siun lämnar aldrig förhandsbesked och samråder inte med de kontrollerade myndigheterna om tolkningar av lagstiftningen.

Regelverket i kombination med den arbetsprocess som Siun tillämpar innebär att det är den information som framkommer vid själva inspektionstillfället som utgör underlag för nämndens beslut. Detta ställer stora krav på att förberedelsearbetet leder till att all relevant information kan presenteras vid inspektionstillfället. Ett stort ansvar läggs därmed på den kontrollerade myndigheten att vid ett tillfälle kunna ge en korrekt bild av sin verksamhet, samt kunna svara på de frågor som Siun ställer.

När det gäller förberedelser inför inspektionstillfället och kvalitetssäkring av underlaget för beslut, har Riksrevisionen funnit att dessa processer utvecklats under de år som Siun funnits. De kontrollerade myndigheterna har även gett uttryck för att processen generellt sett fungerar bra och att de har en nära dialog med Siuns kansli under förberedelsearbetet.

Siuns redovisning uppfyller kraven men besluten kan bli tydligare

Riksrevisionens bedömning är att Siun lämnar synpunkter till de kontrollerade myndigheterna samt lämnar beslut efter kontroll på begäran av enskild, i enlighet med vad som anges i lag och förordning.

Det är betydelsefullt för försvarsunderrättelsemyndigheterna att det framgår av beslutet om Siun lämnar kritik och om en brist har identifierats. Granskningen visar att det ibland uppstått tveksamheter hos den kontrollerade myndigheten om vad Siun menar med de formuleringar och begrepp som Siun använder i sina beslut. Riksrevisionen anser därför att Siun bör vara tydliga med innebörden och skillnaden mellan de begrepp som används, till exempel observation och synpunkt.

När det gäller kontroll på enskilds begäran har Riksrevisionen inte funnit något som tyder på annat än att dessa beslut utformas som avsett med hänsyn taget till sekretessbestämmelserna. Riksrevisionens bedömning är också att Siuns redovisning till regeringen uppfyller de krav som ställts.

Försvarsunderrättelsemyndigheterna hanterar Siuns synpunkter

Riksrevisionens granskning visar att försvarsunderrättelsemyndigheterna i samtliga fall har en rutin för att ta emot och hantera Siuns synpunkter. Myndigheterna har också uttryckt en positiv syn på kontrollen och anser att den bidrar till att hjälpa dem att utveckla sin verksamhet.

Riksrevisionens granskning av samtliga kontrollärenden där Siun lämnat synpunkter visar att försvarsunderrättelsemyndigheterna tar Siuns synpunkter på allvar och när så är påkallat genomför förändringar i verksamheten.