Uppföljning

Den övergripande slutsatsen var att länsstyrelsernas krisberedskapsarbete behövde förbättras i flera avseenden för att alla län skulle leva upp till statsmakternas mål och krav. Regeringens styrning gav länsstyrelserna stor frihet att själva tolka och bestämma vad som krävdes för att lösa uppgifterna, men det stora tolkningsutrymmet innebar också utmaningar och risker; exempelvis blev det svårare att bedöma om länsstyrelsernas krisberedskapsarbete fungerade som det var tänkt och om det var balans mellan uppgifter och resurser. Genom utformningen av anslaget för krisberedskapsarbete hade arbetet i flera länsstyrelser präglats av kortsiktig utvecklingsverksamhet, och en överföring av medel till länsstyrelsernas förvaltningsanslag visade sig ha gått till annan verksamhet.

De risk- och sårbarhetsanalyser som länsstyrelserna tog fram utfördes i tid och enligt formella krav. Dock var inte analyserna fullt användbara. För det första saknades en enhetlig utformning, vilket försvårade MSB arbete med att ta fram nationella riskbilder och övergripande bedömningar av samhällets krisberedskap. För det andra var analyserna inte tillräckligt djupgående, vilket härleddes till att de gjordes för ofta (en per år) i relation till förändringstakten för regionala risker.

Granskningen visade att omkring hälften av länsstyrelserna uppgav att deras övningsverksamhet var otillräcklig, vilket Riksrevisionen bedömde som allvarligt eftersom detta kunde öka risken för bristfällig beredskap.

Länsstyrelsernas arbete med civilt försvar var i ett utvecklingsskede när granskningen genomfördes och endast en länsstyrelse hade själv bedömt att den utfört uppgifterna på området. Länsstyrelserna hade inte uppfattat uppgiften som väl avgränsad eller definierad, och enligt flera aktörer ledde höjda ambitioner på området till ett behov av tydligare kravställning.

Slutligen konstaterade Riksrevisionen att MSB inte bedömde enskilda länsstyrelsers samlade krisberedskapsarbete, något som annars hade kunnat utgöra ett underlag för förbättringar av skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att

• överväga en omfördelning av en del av krisberedskapsanslaget till länsstyrelsernas förvaltningsanslag och säkerställa att omfördelade medel går till avsedd verksamhet, i syfte att uppnå ett effektivare krisberedskapsarbete
• minska frekvensen i länsstyrelsernas rapportering av risk- och sårbarhetsanalyser (RSA)
• förtydliga ambitionsnivån och se till att länsstyrelserna har tillräckliga resurser för civilt försvar, i enlighet med den försvarspolitiska inriktningen 2016–2020.

Riksrevisionen rekommenderade länsstyrelserna att

• utveckla arbetet för att uppnå MSB:s kriterier för tillsyn enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO)
• genomföra och delta i övningar i större utsträckning i syfte att upprätthålla en god krisberedskap i länen (vissa länsstyrelser hade exempelvis inte övat att överta det operativa ansvaret för den kommunala räddningstjänsten)
• utveckla arbetet med RSA:er så att dessa i större utsträckning kan fungera som underlag för beslut om åtgärder.

MSB rekommenderades att

• ta fram en samlad nationell lägesbild av hur kommunerna uppfyller kraven enligt LSO
• förbättra stödet till enskilda länsstyrelser i strategiska frågor och anpassa det bättre till respektive länsstyrelses förutsättningar.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I behandlingen av regeringens skrivelse med anledning av granskningsrapporten välkomnade försvarsutskottet att regeringen redan hade vidtagit åtgärder för att förbättra krisberedskapsarbetet. Utskottet konstaterade att det dessutom pågick utredningsarbete inom området. Därför föreslog utskottet att riksdagen skulle lägga skrivelsen till handlingarna. Kammaren biföll försvarsutskottets förslag till riksdagsbeslut.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Regeringen

I skrivelsen till riksdagen med anledning av granskningsrapporten framhöll regeringen att den under det gångna året hade vidtagit ett antal åtgärder för att förbättra förutsättningarna för länsstyrelsernas krisberedskapsarbete, och att flera av dessa låg i linje med Riksrevisionens rekommendationer.

När det gällde projektmedel från krisberedskapsanslaget hade regeringen vidtagit åtgärder för att ge mer långsiktighet i arbetet, förbättra den lokala och regionala samordningen av åtgärder och stimulera länsstyrelsernas egna satsningar på arbetet med krisberedskap och civilt försvar genom delfinansiering. Uppföljningen visar att regeringen har fortsatt arbetet med att se över och renodla länsstyrelsernas finansiering av sina olika verksamheter, i syfte att möta de utmaningar som finansieringen innebär för länsstyrelserna.

I skrivelsen angav regeringen att den ändrat kraven på länsstyrelsernas redovisningar baserade på risk- och sårbarhetsanalyser från varje år till vartannat år och förtydligat att det ska vara en sammanfattande redovisning. Sammantaget skulle detta ge utrymme för ett fördjupat analysarbete och tid för att vidta identifierade åtgärder, och detta uppgav regeringen också i svaret på Riksrevisionens uppföljning.

För att tydliggöra vad som förväntas av bevakningsansvariga myndigheter vid återupptagandet av ett civilt försvar hade regeringen beslutat om anvisningar för planeringen av det civila försvaret och avsåg att vid behov återkomma med ytterligare anvisningar. Vad gällde Riksrevisionens rekommendation om resurser för att återuppta arbetet med civilt försvar hade regeringen genom beslut i MSB:s regleringsbrev för 2016 gjort det möjligt för de bevakningsansvariga myndigheterna, inklusive länsstyrelserna, att söka bidrag. Medel kommer även att kunna användas för arbetet med att utveckla det civila försvaret regionalt och lokalt.

Sedan dess har regeringen vidtagit ett antal åtgärder för att förtydliga ambitionsnivån och se till att länsstyrelserna har tillräckliga resurser för ett civilt försvar:

• Försvarsmakten och Länsstyrelsen i Gotlands län fick 2017 i uppdrag att genomföra projekt med syftet att skapa en permanent samverkansorganisation inom totalförsvaret på Gotland.
• Länsstyrelsen i Uppsala län fick 2017 i uppdrag att ta fram en vägledning för länsstyrelsernas utövande av det geografiska områdesansvaret (Ju2017/09023/SSK).
• 18 miljoner kronor villkorades under 2017 och 2018 till länsstyrelserna under anslag 2:4 Krisberedskap i regleringsbrevet för MSB, utifrån en överenskommelse mellan länsstyrelserna och MSB om den återupptagna planeringen för höjd beredskap.
• Länsstyrelsernas förvaltningsanslag ökades 2018 permanent med 36 miljoner kronor för arbetet med civilt försvar.
• Länsstyrelserna har under 2018 och 2019 haft ett uppdrag i regleringsbrevet som syftar till att precisera regeringens inriktning för arbetet med civilt försvar.
• Länsstyrelserna fick 2019 i sitt regleringsbrev i uppdrag att särskilt prioritera och genomföra övningar i sitt arbete med skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar.
• Regeringen har tillsatt en utredning om ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar.

Därtill uppger regeringen att det finns ett antal aktiva uppdrag som rör länsstyrelsernas framtida roll för ett civilt försvar.

I skrivelsen ställde sig regeringen bakom Riksrevisionens rekommendationer till länsstyrelserna. Utifrån rekommendationen till MSB om en samlad nationell lägesbild av hur kommunerna uppfyller kraven enligt LSO, hade regeringen gett MSB i uppdrag att redovisa en bedömning av samhällets samlade förmåga att förebygga bränder och andra olyckor samt samhällets samlade förmåga att genomföra effektiva räddningsinsatser. Vad gäller rekommendationen om att förbättra stödet och anpassa det bättre till respektive länsstyrelse ansåg regeringen att en ambitionshöjning på området i närtid måste vara förenlig med det arbete som MSB bedrev med anledning av flyktingsituationen.

Länsstyrelserna

Riksrevisionen rekommenderade också att utveckla arbetet för att uppnå MSB:s kriterier för tillsyn enligt LSO, och de 18 länsstyrelser som har inkommit med svar på Riksrevisionens frågor anger att de omhändertagit Riksrevisionens rekommendation eller arbetar enligt dessa kriterier. Alla har dock inte genomfört två tillsynstillfällen per mandatperiod och kommun- eller räddningstjänstförbund.

När det gäller rekommendationen att genomföra och delta i fler övningar uppger alla de 18 länsstyrelserna att de har omhändertagit detta, och hälften att de har övat att överta den kommunala räddningstjänsten. Länsstyrelserna beskriver en omfattande övningsverksamhet i sina svar.

När det gäller rekommendationen om att risk- och sårbarhetsanalyser ska fungera som underlag för beslut om åtgärder uppger samtliga 18 länsstyrelser att detta arbete har gått framåt, om än i olika utsträckning. Flera länsstyrelser har utvecklat arbetet med att kartlägga samhällsviktig verksamhet och gjort risk- och sårbarhetsanalyserna mer tillgängliga för allmänheten genom klarspråk och populärversioner av rapporten.

Därutöver har länsstyrelserna bildat nationella arbetsgrupper för att utveckla tillsynsverksamheten på ett övergripande plan och planeringen av övertagande av kommunal räddningstjänst. Merparten av länsstyrelserna uppger att MSB:s stöd har utvecklats positivt inom kartläggning av samhällsviktig verksamhet, men att de saknar stöd inom LSO-frågor och tillsyn. Flera länsstyrelser uppger vidare att årsuppföljningen gällande lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) och LSO främst har ett administrativt fokus och att det har ett lågt mervärde.

MSB

MSB uppger att man kontinuerligt har utvecklat sin beskrivning av samhällets samlade förmåga till olycksförebyggande arbete och räddningstjänst, och använder både underlag från länsstyrelserna och andra underlag för sin beskrivning. Detta är en utveckling som sker i dialog med länsstyrelserna. MSB vidareutvecklar sin analysprocess för att lägesbilden ska förbättras ytterligare.

När det gäller Riksrevisionens rekommendation om bättre och mer anpassat stöd till enskilda länsstyrelser i strategiska frågor lyfter MSB följande åtgärder:

• MSB Omorganisation av MSB 2015/2016 som ledde till att myndighetens tillsyn av länsstyrelsernas planläggning för räddningstjänst och sanering vid kärnteknisk olycka samt planläggning för övertagande av ansvaret för kommunal räddningstjänst inriktades mot att bli mer tematisk.
• Tematisk inriktning av MSB:s stöd till länsstyrelserna i deras tillsyn av kommunernas ansvar enligt LSO, och tema för stöd och uppföljning utgår från nationell bild med identifiering av brister och behov som sätts i relation till både regionala och lokala förutsättningar och resultat.
• Omorganisation av MSB för att öka tydligheten och skapa förutsättningar för en mer fokuserad styrning av myndighetens arbete kopplat till lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). MSB har också utvecklat arbetet med riktat stöd och samarbete med länsstyrelserna.

Därutöver har MSB vidtagit fler åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskning. Man har:

• Kartläggning av vilka informationsinhämtningar från kommunerna som MSB gör inom skydd mot olyckor (inklusive enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor) i syfte att användas för att förbättra de inhämtningar som görs och genom att skapa en bättre bild av arbetet hos aktörerna gagna utvecklingen av MSB:s nationella bild av förmågan.
• Framtagande av en mall för länsstyrelsernas rapportering inom området.
• Införandet av ett sammanhållet projekt för länsstyrelsernas arbete med att stödja kommuner och andra aktörer i länet i deras arbete med krisberedskap och civilt försvar.

Avslutande bedömning och kommentarer

Regeringskansliet uppger att Riksrevisionens granskning är viktig och att den har haft betydelse för regeringens arbete. Samhällets krisberedskap är en prioriterad fråga för regeringen och länsstyrelserna har en central roll i det arbetet. Det är viktigt att länsstyrelsernas arbete bedrivs på ett ändamålsenligt sätt, särskilt eftersom utvecklingen av det civila försvaret är i en intensiv uppbyggnadsfas. MSB har använt och refererat till rapporten i ett antal olika sammanhang, exempelvis som underlag i räddningstjänstutredningen och hanteringen av anslag 2:4 Krisberedskap. Flera länsstyrelser uppger också att de har haft nytta av rapporten, även om det främst handlar om att få en övergripande helhetsbild.

Både regeringen och de granskade myndigheterna har vidtagit ett antal åtgärder som direkt eller indirekt kan härledas till granskningen. Åtgärderna innebär i stor utsträckning att Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer tagits om hand och har lett till förbättringar i den granskade verksamheten, både direkt och indirekt. MSB uppger att granskningen har bidragit i räddningstjänstutredningen och att myndigheten har blivit stärkt i sin syn på behoven inom statlig tillsyn och i arbetet med anslag 2:4 Krisberedskap.

Några ytterligare åtgärder med anledning av granskningen förväntas inte, men Regeringskansliet, MSB och länsstyrelserna uppger att det pågår ett intensivt arbete med framför allt det civila försvaret. Riksrevisionen bedömer att de problem eller brister som uppmärksammades i granskningen har hanterats och i stor utsträckning undanröjts.