Uppföljning

Riksrevisionens huvudsakliga slutsats var att det saknades överblick över avfallet och olaglig verksamhet, att det fanns luckor i tillsynen, att arbetssätt var ineffektiva och att sanktionerna troligtvis inte avskräckte oseriösa aktörer. Regeringen och myndigheterna hade vidtagit förbättringar i delar av systemet, men det krävdes ytterligare åtgärder för att kunna bedriva en effektiv tillsyn.

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att se till att illegala avfallstransporter kartläggs på nationell och regional nivå och att både brottsbekämpande myndigheter och tillsynsmyndigheter involveras i det arbetet. Vidare rekommenderade vi ett spårbarhetssystem som medger faktisk spårbarhet av farligt avfall, och att regeringen ser till att det införs inom rimlig tid. Som ett led i detta borde regeringen överväga att tidigarelägga leveranstiden för Naturvårdsverkets uppdrag om detta. Regeringen rekommenderades också att snarast besluta om hur länsstyrelsernas tillsynsansvar ska vara organiserat samt utreda om straffreglerna om otillåtna avfallstransporter behövde ändras.

Naturvårdsverket rekommenderades att förbättra uppföljningen av insatserna för gränsöverskridande och nationella avfallstransporter. Tullverket rekommenderades att utreda om de i större utsträckning kan kontrollera avfallstransporter i hamnområden samt se till att fler importsändningar med avfall väljs ut för kontroll. Länsstyrelserna rekommenderades att se till att tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter är riskbaserad och täcker alla relevanta avfallsströmmar in i och ut ur Sverige samt att förbättra uppföljningen av tillsynen över nationella avfallstransporter. Länsstyrelserna rekommenderades också att tillsammans med Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen förbättra möjligheterna att genomföra tillsyn över avfallstransporter dygnet runt.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I skrivelsen framhöll regeringen att det behövs ett väl fungerande tillsynssystem för att säkerställa att farligt avfall tas om hand på ett korrekt sätt utan att det påverkar miljön och människors hälsa. Regeringen aviserade att man har koncentrerat tillsynsansvaret för gränsöverskridande avfallstransporter till fem länsstyrelser, som ska samverka med andra länsstyrelser, Kustbevakningen, Polismyndigheten och Tullverket. De fem länsstyrelserna fick även i uppdrag att föreslå hur nödvändig kompetens kan göras tillgänglig för de samverkande myndigheterna dygnet runt samt att kartlägga arten och omfattningen av illegala avfallstransporter inom sitt geografiska tillsynsområde. När det gällde straffreglerna skulle regeringen ta hänsyn till Riksrevisionens iakttagelser i det fortsatta arbetet med att se över reglerna. Regeringen ville dock inte tidigarelägga Naturvårdsverkets uppdrag om att införa ett spårbarhetssystem för avfall eftersom det skulle kunna påverka uppdragets kvalitet. Regeringen skulle fortsätta arbeta för att ett välfungerande system för spårbarhet och avfallsstatistik införs inom rimlig tid efter det att Naturvårdsverket slutredovisat sitt uppdrag.

Miljö- och jordbruksutskottet ansåg att tillsynsansvaret över transporter av farligt avfall måste vara tydligt organiserat och fördelat mellan myndigheter på ett sätt som säkerställer att tillsynsverksamheten blir effektiv. Utskottet noterade ändringarna i miljötillsynsförordningen som koncentrerade tillsynsansvaret till länsstyrelserna i de fem länen. Utskottet noterade även uppdragen till de berörda länsstyrelserna och utgick sammanfattningsvis från att det arbete som pågår kommer att förbättra möjligheterna att säkra en ändamålsenlig och effektiv tillsyn över transporterna av farligt avfall. Riksdagen lade skrivelsen till handlingarna.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Regeringen ändrade i miljötillsynsförordningens bestämmelse om tillsynsansvaret för gränsöverskridande avfallstransporter. Ändringen trädde i kraft den 1 januari 2016 och innebär att tillsynsansvaret koncentreras till länsstyrelserna i Gävleborgs, Norrbottens, Skåne, Stockholms och Västra Götalands län. De ska i sin tillsyn samverka med andra berörda länsstyrelser och med Kustbevakningen, Polismyndigheten och Tullverket.

Samtidigt gav regeringen de fem länsstyrelserna i uppdrag att föreslå hur den kompetens som är nödvändig för tillsyn kan göras tillgänglig för de samverkande myndigheterna dygnet runt. De fick även i uppdrag att kartlägga arten och omfattningen av illegala avfallstransporter inom sina respektive geografiska tillsynsområden. Båda uppdragen skulle genomföras i samråd med Kustbevakningen, Naturvårdsverket, Polismyndigheten och Tullverket. Länsstyrelserna redovisade uppdragen i juni respektive september 2016.

För 2018 föreslog regeringen att öka de fem länsstyrelsernas anslag för att stärka tillsynen över gränsöverskridande transporter och Naturvårdsverkets anslag för arbetet med en bättre avfallsstatistik och spårbarhet. Anslagen ökades ytterligare 2019 och 2020 för dessa ändamål. I länsstyrelsernas regleringsbrev för 2018 och 2019 ställde regeringen upp återrapporteringskrav om tillsynen. Miljödepartementet framhåller att det fortsätter att arbeta med frågor om avfallsstatistik och farligt avfall.

Regeringen gav 2018 Naturvårdsverket i uppdrag göra en förstudie om förbättrad avfallsstatistik och spårbarhet för farligt avfall. I maj 2019 fick Naturvårdsverket i uppdrag att utreda rättsliga förutsättningar för att säkerställa spårbarhet av farligt avfall i en digital lösning som uppfyller kraven i avfallsdirektivet. Naturvårdsverket redovisade förstudien i januari 2019 och det andra uppdraget i september 2019. I regleringsbrevet för 2019 anger regeringen att Naturvårdsverket senast den 5 juli 2020 ska tillhandahålla en digital lösning för spårbarhet för farligt avfall som uppfyller kraven i avfallsdirektivet. I september 2019 reviderade Naturvårdsverket delvis sina tidigare förslag om hur avfallsstatistiken och spårbarheten kan förbättras.

Under 2016 utredde regeringen svårigheterna med att tillämpa straffbestämmelserna för otillåten avfallstransport. Dessa svårigheter hade uppmärksammats av Åklagarmyndigheten och Riksrevisionen. I april 2019 överlämnade regeringen en proposition om ändringar i straffbestämmelserna, vilka trädde i kraft den 1 augusti 2019.

Någon myndighetsövergripande nationell kartläggning motsvarande de regionala har inte genomförts. Vissa mindre kartläggningar har genomförts på lokal nivå samt gällande specifika avfallsströmmar. Enstaka regionala kartläggningar har även genomförts branschvis. Polismyndigheten arbetar generellt med att kartlägga illegala avfallstransporter både nationellt och regionalt. Myndigheten deltog i länsstyrelsernas kartläggningar som redovisades under 2016 samt har varit involverad i kartläggningar av specifika avfallsströmmar som vissa länsstyrelser har genomfört. Tullverket gör vissa kartläggningar för internt bruk av det riskbaserade urvalet för de spärrar som läggs in i Tulldatasystemet.

Länsstyrelserna redovisar årligen uppgifter om tillsynen av gränsöverskridande avfallsrapporter till Naturvårdsverket och ett europeiskt nätverk för samverkan, IMPEL. Till regeringen redovisas uppgifter om tillsynen utifrån uppdraget i regleringsbrev. Den myndighetsgemensamma handlingsplanen för tillsyn 2017–2019 har följts upp och justerats årligen. Samarbetet beskrivs av Naturvårdsverket som intensivt eftersom det är fler personer än tidigare vid länsstyrelserna som arbetar med sådan tillsyn. De har ännu inte följt upp den mycket begränsade tillsynen över nationella avfallstransporter, men vissa länsstyrelser har börjat planera för sådan uppföljning.

Naturvårdsverkets uppdrag att tillhandahålla en digital lösning för spårbarhet av farligt avfall, senast den 5 juli 2020, är inne i en intensiv byggfas. Naturvårdsverket uppger att den digitala lösningen byggs upp på ett sätt som gör att även nya avfallstyper kan lyftas in i systemet och därigenom ingå i spårningen. Parallellt med det tekniska arbetet pågår ett lagstiftningsarbete.

Rekommendationerna om samverkan och riskbaserad tillsyn har lett till en del åtgärder. Länsstyrelserna samarbetar med Tullverket som genomför riskbaserad analys av transporter från EU till tredje land. Länsstyrelserna får även in tips på illegala avfallstransporter och avfallsflöden från kommuner, allmänheten, övriga län och samverkande myndigheter. Tillsynen utförs ofta vid strategiska punkter med hög sannolikhet att påträffa illegala gränsöverskridande avfallstransporter. Tullverket framhåller att dess urval är nästan helt riskbaserat, liksom tidigare. Naturvårdsverket anger att inriktningen för kommande års tillsyn diskuteras inom den myndighetsgemensamma gruppen. Polismyndigheten anger att den, utöver att delta i den myndighetsgemensamma gruppen, har löpande kontakt med både länsstyrelser och kommuner i deras egenskap av tillsynsmyndigheter. Polismyndigheten har varit involverad i länsstyrelsernas kartläggningar. Tullverket uppger att myndigheten samverkar mycket med länsstyrelserna, och att koncentrationen till fem länsstyrelser och ökningen av antalet tjänstemän som arbetar vid länsstyrelserna med tillsyn har varit positiv och gjort arbetet mindre sårbart. Kustbevakningen samverkar med länsstyrelserna när den i sitt kärnuppdrag upptäcker avfall och deltar även i den myndighetsgemensamma gruppen.

Länsstyrelserna har sedan den 1 maj 2019 en nationell beredskap i form av en telefonjour för de samverkande myndigheterna. Polismyndigheten anger att länsstyrelsernas tillgänglighet också har ökat betydligt genom koncentrationen av länsstyrelsernas ansvar och resurstillskotten. Myndigheten anser att länsstyrelsernas jour är nödvändig för att man ska kunna göra en korrekt avfallsbedömning. Man har också tagit fram grunden till en handbok om avfall för poliser i yttre tjänst.

Tullverket ser över möjligheten att kontrollera fler avfallstransporter i hamnområden, men betonar att frågan är komplicerad och att det finns både för- och nackdelar med det arbetssättet. Däremot gör Tullverket betydligt fler kontroller av importsändningar vid vissa gränser.

Avslutande bedömning och kommentarer

Regeringen har vidtagit flera åtgärder med anledning av granskningen och andra initiativ. Miljödepartementet anger att tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter har ökat och att tillgängligheten har förbättrats. Också myndigheterna har vidtagit flera åtgärder. Länsstyrelserna anger att de har anställt nya handläggare tack vare de ökade medlen för tillsyn av gränsöverskridande avfallstransporter, och därmed kan de genomföra mer tillsyn, följa upp fler illegala avfallstransporter och öka tillgängligheten. Länsstyrelserna har även tillsatt en nationell samordnare för tillsyn av gränsöverskridande avfallstransporter. Enligt Naturvårdsverket upptäcks betydligt fler tillsynsärenden innan gränsöverskridande avfallstransporter lämnar Sverige. Andelen upptäckta olagliga avfallstransporter ökar också. Tillsynsorganisationen har dock vuxit betydligt, och det innebär utmaningar i att tydliggöra roller samt undvika dubbelarbete och flaskhalsar. Enligt Polismyndigheten och Kustbevakningen har samarbetet mellan myndigheterna förbättrats i och med koncentrationen av tillsynsansvaret och tilldelningen av extra resurser.

Det finns ett antal kvarstående brister i systemet för tillsyn av avfallstransporter. En är att det i dag inte går att spåra farligt avfall på nationell nivå, något som enligt Naturvårdsverket ska förbättras genom att det ska finnas ett system på plats i juli 2020. Länsstyrelserna framhåller bland annat reglerna om sekretess mellan myndigheter som ett betydande hinder för riskanalyser. Dessutom saknas i många fall möjligheter att sekretessbelägga uppgifter från samverkande myndigheter, vilket gör att informationen ofta blir enkelriktad eller svårhanterad. Kommunerna ska utöva tillsyn över nationella avfallstransporter men den prioriteras normalt bort i brist på resurser, och i dag är det få kommuner som har sådan tillsyn. Också Polismyndigheten ser stora brister i tillsynen över nationella avfallstransporter generellt.

Rapporten har enligt Miljödepartementet bidragit till ökat fokus på tillsynen över gränsöverskridande avfallstransporter och till beslut om organisation för och återrapportering av tillsynen samt ökade medel till tillsynen och uppdrag om avfallsstatistik och spårbarhet för farligt avfall. Naturvårdsverket anger att rapporten pekade ut en del viktiga frågor som behövde hanteras av regeringen och myndigheterna. I fråga om ett nationellt spårbarhetssystem för farligt avfall visade rapporten också varför ett sådant system behövs. Den har haft betydelse för det fortsatta samarbetet mellan myndigheterna och bidragit till att det har stärkts. Länsstyrelserna anger att rapporten tydligt visade behovet av ytterligare medel för tillsynen. Regeringen fick en tydligare bild av vad tillsynsområdet omfattar. Länsstyrelserna fick ökade medel för tillsyn inom området och för att tillgängliggöra sin kompetens för samverkande myndigheter. Polismyndigheten anser att rekommendationerna om behovet av åtgärder var träffsäkra och fokuserade på de grundläggande problemen när det gäller avfallstransporter. Tullverket uppger att rapporten har bidragit till att gränsöverskridande avfallstransporter har fått ökad prioritet inom Tullverket. Vidare realiserades ändringarna i straffreglerna som myndigheterna tidigare hade framfört behov av, genom att regeringens arbete tog fart.