Slutsatser

De miljörelaterade hållbarhetsmålen utlovar mer än de åstadkommer i utsläppsminskade effekter

Riksrevisionen konstaterar att ett av Vattenfalls miljörelaterade hållbarhetsmål är ett finansiellt exponeringsmål som inte i någon större utsträckning leder till minskade koldioxidutsläpp. Bolagets plan 2010 var ursprungligen att reducera koldioxidutsläppen med hjälp av samförbränning med biomassa, infångning och lagring av koldioxid(CCS-teknik) och delvis försäljning av kolkraftverk. Idag är förutsättningarna förändrade och huvudstrategin är att sälja bolagets tyska kolkraft för att nå det finansiella exponeringsmålet. Målet syftar således till att bolagets produktionsportfölj ska bli fossilfri nästan uteslutande genom försäljning och inte till att minska koldioxidutsläppen inom EU via koldioxidreducerande åtgärder. Riksrevisionen bedömer att bolaget inte har ett faktiskt miljörelaterat hållbarhetsmål trots Vattenfalls höga koldioxidutsläpp och bolagets uppdrag att vara ett ledande företag i energiomställningen.

Det mål om ökad tillväxt takt inom förnybar energi som Vattenfall har antagit mäts i förhållande till genomsnittet för tio referensländer i Europa. Förnybarhetsmålet är ett långsiktigt genomsnittligt mål fram till 2020. Vattenfalls tillväxttakt för 2013 och 2014 är lägre än genomsnittet för referensländerna dessa år. Vattenfalls beräkning av tillväxttakten innebär att bolaget kan tillgodoräkna sig hela miljöeffekten av en investering trots att bolaget endast har finansierat 51 procent av densamma (genom partnering). Dessutom kan Vattenfall sälja ägarandelar i befintliga vindkraftsparker i syfte att frigöra kapital till nyinvesteringar inom vindkraft (så kallad capital recycling)utan att försäljningen av befintlig vindkraftskapacitet påverkar måluppfyllelsen negativt. Riksrevisionen konstaterar att Vattenfall valt en mätmetod som underlättar för bolaget att nå sitt hållbarhetsmål om förnybar energi. 

En viktig del i ägarens styrning av hållbart företagande är att bolagen är transparenta i sitt arbete med hållbart företagande och sina hållbarhetsmål. Koldioxidmålet syftar till att göra Vattenfalls produktionsportfölj fossilfri. Det är dock inte tillräckligt tydligt att detta inte är detsamma som att koldioxidutsläppen på EU-nivå minskar. Vidare framgår det inte tydligt att uppfyllelsen av förnybarhetsmålet påverkas av vald mätmetod.

Vattenfalls planeringshorisont är kortsiktig

Vattenfall arbetade fram till 2014 med en planeringshorisont på fem år med fokus på finansiering av ersättningsinvesteringar och underhåll. Investeringar i förnybara energislag är en mindre del i Vattenfalls investeringsplan. Mot bakgrund av att hållbarhetsmålen ska vara uppnådda 2020 bedömer Riksrevisionen att planeringen och finansieringen av åtgärder är för kortsiktig och inte heller får tillräckligt utsläppsminskande effekter. Detta riskerar att påverka Vattenfalls möjligheter att på lång sikt bli ett konkurrenskraftigt bolag inom hållbar energiproduktion. Vattenfall har dessutom från 2015 infört en tvåårsplanering. Riksrevisionen menar att detta är en väl kortsiktig planeringshorisont givet bolagets uppdrag och långsiktiga hållbarhetsmål. För ett företag som är verksamt på en marknad som genomgår strukturförändringar blir en långsiktig planering än viktigare.

Vattenfall har ingen tydlig målbild för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen

Granskningen visar att Vattenfall inte har en tydlig målbild för att bli ett konkurrenskraftigt och ledande bolag i energiomställningen trots bolagets relativt starka position på den europeiska marknaden och därmed sammanhängande möjligheter att påverka marknadsutvecklingen. Det framgår av granskningen att Vattenfall bedömer att det är svårt att ha en långsiktig vision på dagens energimarknad. Riksrevisionen bedömer att ett bolag som ska bli ledande framgent löpande behöver planera och vidta finansiella och utsläppsreducerande åtgärder för att bli konkurrenskraftigt på lång sikt oavsett energibranschens strukturella problem och den låga efterfrågan på el. Riksrevisionen menar att Vattenfall behöver förstärka sin förmåga att identifiera och utnyttja framtida tillväxtmöjligheter och anpassa investeringsprogram för att säkerställa bolagets långsiktiga värdeskapande.

Vattenfalls forskning är otillräcklig och försvårar för bolaget att bli ledande i energiomställningen

Granskningen visar att stora delar av Vattenfalls forsknings- och utvecklingsverksamhet (FoU) har minskat betydligt och även fått mer kortsiktig karaktär. Vattenfall ställer krav på att forskningsområdena ska vara lönsamma inom en rimlig tidsperiod (5–10 år) vilket gör att den långsiktiga forskningen prioriteras ner. Vattenfall deltar i dag endast marginellt i tidig användning av ny teknik i form av pilot- och demonstrationsprojekt som berör de två stora miljörelaterade hållbarhetsmålen. Sådant deltagande är, enligt Riksrevisionen, en förutsättning för att ett energibolag ska kunna bli ett ledande företag i energiomställningen. Av granskningen framgår att forskningsverksamheten inte heller syftar till att göra Vattenfall ledande i energiomställningen. Inriktningen på enbart vindkraft som förnybart energislag i produktionsportföljen gör också bolaget sårbart för förändringar i efterfrågan. Detta borde motivera bolaget att öka sin riskspridning och delta i pilot- och demonstrationsprojekt som rör andra förnybara energislag. Granskningen visar att forskning och utveckling inte är en fråga som beaktas av koncernledningen eller styrelsen i utvecklingen av verksamheten för att bolaget ska bli ledande i hållbar energiproduktion.

Vattenfall har inte övervägt möjligheten att föreslå att en viss del av utdelningen bör användas till investeringar i förnybar energi. Vattenfalls finansiella situation har på senare år utgjort en begränsning för tillväxtinvesteringar i förnybar energi. Ungefär 85 procent av investeringsutrymmet har använts till ersättningsinvesteringar och underhåll. Mot bakgrund av den finansiella restriktionen har det uppstått en målkonflikt mellan ekonomiska mål och investeringar i hållbar energiproduktion. Granskningen visar att bolaget inte har övervägt att föreslå regeringen att en del av utdelningsmedlen skulle kunna hållas inne i syfte att göra större investeringar i förnybar energi trots att de årliga besluten på bolagsstämman om Vattenfalls utdelning ska ”beakta genomförandet av bolagets strategi, bolagets finansiella ställning samt övriga ekonomiska mål”. Ett sådant förslag hade kunnat motiveras med hänvisning till bolagets förtydligande uppdrag, att vara ett ledande bolag i energiomställningen, som riksdag och regering beslutade om 2010.

Samägande av bolag innebär risk för oförändrad andel producerad förnybar energi i Vattenfalls produktionsportfölj

Vattenfall anger att bolaget har en relativt liten andel ny förnybar energi (exklusive den svenska vattenkraften) i sin produktionsportfölj. För att kunna öka investeringstakten  i förnybar energi har Vattenfall allt mer börjat använda sig av alternativa finansieringslösningar som partnering och capital recycling. Capital recycling är en metod för Vattenfall att frigöra kapital för investeringar i förnybara energislag. Metoden innebär att bolaget avhänder sig upp till 49 procent av ägarskapet i vissa befintliga vindkraftsparker. Dessutom äger bolaget i vissa andra fall endast 51 procent i nya vindkraftsparker på grund av att bolaget har gått in i partnerskap (partnering) med institutionella investerare.

Riksrevisionen bedömer att Vattenfall kan få svårt att öka sin andel ny förnybar energi i takt med sina konkurrenter när bolagets huvudstrategi för att nå förnybarhetsmålet är att växa genom samägande. Strategin kan leda till en oförändrad andel producerad förnybar energi för bolaget. Riksrevisionen menar att detta riskerar att inte ligga i linje med näringsutskottets ställningstagande om att Vattenfall ska öka sin andel förnybar energi.

Vattenfalls planerade försäljning av sin tyska kolkraft leder inte till reella utsläppsminskningar på EU-nivå

Enligt ägarpolicyn är en viktig del i arbetet med hållbart företagande att de statliga bolagen ska agera föredömligt genom att efterleva internationella riktlinjer kring bland annat miljöhänsyn. En viktig internationell riktlinje är FN:s tvågradersmål inom klimatområdet som ska uppnås 2050. Riksrevisionen menar att statliga bolag ska bidra till tvågradersmålet som både EU och Sverige har antagit.

Det finns en risk att Vattenfall i syfte att uppnå sitt finansiella exponeringsmål säljer sina tyska kolkraftverk vid en tidpunkt som inte ger maximalt försäljningsvärde. En försäljning innebär också att Vattenfall inte bidrar till att uppnå EU:s klimat- och energimål eftersom problemet med att reducera koldioxidutsläpp från befintliga anläggningar skjuts över till ett annat bolag inom EU. Vidare vidtar Vattenfall endast mindre koldioxidreducerande åtgärder i befintliga kolkraftanläggningar fram till en eventuell försäljning.

Regeringen granskar inte de statliga bolagens val och utformning av hållbarhetsmål

Riksrevisionen bedömer att det är positivt att regeringen under 2014 genomfört en hållbarhetsanalys av Vattenfalls hållbarhetsarbete och identifierat vissa svagheter. Riksrevisionen bedömer att dessa svagheter berör frågor av strategisk betydelse och sammanfaller med Riksrevisionens iakttagelser om Vattenfalls planering och målbild. Vidare är det ändamålsenligt att regeringen i samband med hållbarhetsanalysen identifierat behovet av att stärka styrelsens strategiska kompetens inom förnybar energiproduktion.

Riksrevisionen konstaterar dock att regeringen inte gör någon initial granskning och kvalitetssäkring av bolagens val och utformning av strategiska hållbarhetsmål. Regeringen följer däremot regelbundet upp måluppfyllelsen under ägardialogen. Riksrevisionen bedömer att processen är ineffektiv, eftersom regeringen inte bedömt om målen är ändamålsenligt utformade. Vattenfalls koldioxidmål är ett renodlat finansiellt exponeringsmål och inte ett mål som faktiskt leder till minskade utsläpp. Resurser tas därigenom i anspråk i onödan utan att det vare sig får faktiska utsläppsminskande effekter eller ökar Vattenfalls långsiktiga konkurrenskraft.

Det är otydligt hur regeringen följer upp den miljörelaterade delen i uppdraget till Vattenfall

Bolagsordningen är beslutad av bolagsstämman och därmed juridiskt bindande för bolaget. Enligt regeringen är Vattenfalls uppdrag rent affärsmässigt och det följs upp genom den ekonomiska målprocessen. Riksdagen har dock beslutat att Vattenfall ska generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget tillhör ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. Riksrevisionen anser att det är otydligt hur regeringen följer upp den miljörelaterade delen av uppdraget i bolagsordningen. Enligt statens ägarpolicy är ett av de ekonomiska målens syfte att hålla bolagens finansiella risk på en rimlig nivå. Riksrevisionen bedömer att det innebär en finansiell risk för staten att regeringen inte explicit följer upp den miljörelaterade delen i bolagets uppdrag från riksdagen. Genom att arbeta aktivt med koldioxidreducerande åtgärder kan bolaget bli konkurrenskraftigt och skapa värde på lång sikt för staten.

Vattenfall har konkretiserat den miljörelaterade delen av uppdraget i bolagsordningen genom de miljörelaterade hållbarhetsmålen. Denna tolkning har dock inte bekräftats av regeringen vilket leder till en osäkerhet i hur bolaget ska styra sin verksamhet. Riksrevisionen bedömer att det är viktigt att regeringen är tydlig med hur bolaget ska tolka sitt uppdrag i bolagsordningen och hur regeringen avser att följa upp bolagets tillämpning, så att bolaget ges tydliga incitament att genomföra det uppdrag som riksdagen har beslutat.

Riksrevisionen menar att näringsutskottet i samband med riksdagens beslut om Vattenfalls förtydligande uppdrag har tydliggjort riksdagens intention med bolagets inriktning. Enligt rättsexpertis har regeringen en långtgående laglig möjlighet att upprätthålla ägarkontrollen över de majoritetsägda statliga bolagens styrelsearbete genom att utforma direktiv, instruktioner och anvisningar. Mot bakgrund av detta menar Riksrevisionen att det inte föreligger något formellt hinder för regeringen att på bolagsstämman besluta om hur bolaget ska tolka sitt uppdrag utan att behöva återkomma till riksdagen. Detta gäller även hur Vattenfall ska förhålla sig till FN:s tvågradersmål inom klimatområdet som har antagits av både Sverige och EU.

Regeringens kunskapsinhämtning och oberoende analys är inte tillräckligt proaktiv för en ändamålsenlig styrning av bolaget

Riksrevisionen noterar att regeringen i sin ägarförvaltning inte formellt nyttjat övriga Regeringskansliets sakkunskap genom exempelvis arbetsgrupper eller nätverk för att inhämta ett bredare kunskapsunderlag i frågor som berör Vattenfalls centrala hållbarhetsmål. Uppföljningen av Vattenfalls hållbarhetsarbete har enbart genomförts av ägarförvaltningen på Regeringskansliet.

Regeringen har genom sin ägarförvaltning inte i kunskapssyfte efterfrågat strategiskt skriftligt underlag från bolaget. Ägarförvaltningen gör i begränsad omfattning egna oberoende analyser. Vidare har regeringen inte identifierat strategiska framgångsfaktorer för bolagets långsiktiga konkurrenskraft såsom exempelvis tidig användning av ny forskningsteknologi inom energibranschen. Regeringen har därför inte ställt frågor till Vattenfall om orsaken till att forskningsinvesteringarna har minskat och blivit kortsiktiga. Denna brist på kunskapsunderlag av strategisk karaktär innebär att regeringens förutsättningar att vara tillräckligt proaktiv i sin styrning av Vattenfall försämras. 

Uteblivna krav gör att styrprocessen sätts igång för sent

Riksrevisionen noterar att regeringen iakttagit vissa svagheter i bolagets hållbarhetsarbete och har efterfrågat en diskussion kring vilka åtgärder som bolaget planerar för att nå målen. Riksrevisionen menar dock att regeringen inte utifrån resultatet från hållbarhetsanalysen ställer tydliga krav på bolaget att inom en viss tid agera på styrsignalen. Styrningen bygger i stället på att Vattenfall självmant vidtar åtgärder, vilket kan innebära att kraftfulla åtgärder för att skapa konkurrenskraft och bidra till värdeutveckling startas för sent.

Försäljningen av brunkolsverksamheten är inte förberedd trots att Vattenfall sett detta som ett alternativ sedan 2012

Enligt riksdag och regering ska svenska staten vara en ansvarsfull ägare till koncernen Vattenfall och bolaget ska bedriva föredömlig verksamhet oavsett på vilken marknad bolaget agerar. Att Vattenfall övervägt att avyttra sin brunkolsverksamhet i Tyskland har enligt bolaget varit känt för regeringen sedan 2012. Riksrevisionen bedömer att en proaktiv styrning förutsätter att riskanalyser och handlingsplaner utarbetas för att kunna hantera en eventuell försäljning på ett föredömligt sätt.

Regeringen är dock inte förberedd för att hantera den finansiella risken med vare sig ett fortsatt ägande eller en försäljning av tysk kolkraft. Det är viktigt att Vattenfall inom ramen för gällande regelverk ges de förutsättningar som bolaget behöver för att kunna bedöma konsekvenserna av en eventuell försäljning. Dessa kan exempelvis vara vilket finansiellt utrymme som finns för att täcka kostnaderna för mer forskning i koldioxidreducerande åtgärder i befintliga anläggningar eller en eventuell förlust vid försäljning.

Sammantaget innebär denna brist på analys och styrning att regeringen inte blir tillräckligt proaktiv och att det därmed finns en risk för att den långsiktiga avkastningen för staten påverkas.

Regeringen återrapporterar inte Vattenfalls strategier, utveckling och bidrag till EU:s mål till riksdagen i tillräcklig omfattning

I samband med Vattenfalls förtydligande uppdrag 2010 betonade näringsutskottet behovet av löpande information om Vattenfalls utveckling och verksamhet samt att EU:s 2020-mål var referenspunkt för att utvärdera Vattenfalls uppfyllelse av uppdraget. Riksrevisionen bedömer att regeringens nuvarande återrapportering inte behandlar bolagets utveckling, strategier och bidrag till EU:s 2020-mål och EU:s antagna tvågradersmål till 2050 i tillräcklig omfattning så att riksdagen ska kunna bedöma hur väl bolaget uppfyller sitt samlade uppdrag i bolagsordningen och därigenom bidrar till EU:s mål.