Uppföljning av granskningen Den offentliga förvaltningens digitalisering – En enklare, öppnare och effektivare förvaltning? (RiR 2016:14)

Riksrevisionens övergripande slutsats var att regeringens styrning av den offentliga förvaltningens digitalisering hade varit kortsiktig, delegerad och präglad av brist på helhetsansvar. Det medförde att utvecklingen inte hade hanterats på ett kostnadseffektivt sätt. Granskningen visade dessutom att de offentliga aktörerna huvudsakligen inte drev utvecklingen i enlighet med regeringens mål och att de själva kunde göra mer för att utveckla e-förvaltningen. Samtidigt visade granskningen att regeringen inte hade skapat institutionella förutsättningar för att statliga myndigheter, kommuner och regioner skulle kunna ta sitt ansvar. Slutligen visade granskningen att det fanns en outnyttjad samhällsekonomisk potential i Mina meddelanden, e-arkiv och öppna data.

Riksrevisionen lämnade följande rekommendationer till regeringen:

• Stärk greppet om e-förvaltningen och besluta vilka frågor som är strategiskt viktiga och som bör prioriteras. Ge sedan den offentliga förvaltningen uppdrag och förutsättningar att genomföra prioriterade områden.
• Det saknas en mottagare för de problem som de offentliga aktörerna möter i arbetet med e-förvaltning. Utse en aktör som ”äger” e-förvaltningsfrågan och som har mandat att hantera bristande förutsättningar, till exempel gemensamma standarder, finansiering och gällande lagstiftning.
• Utred på ett samlat sätt vilka författningsändringar som behövs för att kunna skapa en digital förvaltning.
• Ta fram en nationell strategi för arbetet med öppna data som tydligt anger vilken typ av information som är strategiskt viktig att publicera som öppna data, hur arbetet ska finansieras samt i vilket format det ska publiceras.
• Uppdra åt Riksarkivet att ta fram en nationell strategi för införandet av e-arkiv i den offentliga förvaltningen.
• Ha som krav att offentlig posthantering ska ske digitalt, genom antingen Mina meddelanden eller annan e-tjänst.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I skrivelsen till riksdagen delade regeringen Riksrevisionens bedömning att e‑förvaltning är ett område där styrningen bör stärkas. Regeringen ansåg att Riksrevisionens granskning av området gav en nyanserad bild av nuläget och att granskningsrapporten är ett värdefullt underlag för det fortsatta arbetet på området. Regeringen uppgav att ett antal åtgärder hade vidtagits i linje med Riksrevisionens rekommendationer. Regeringen ansåg därmed att granskningsrapporten var slutbehandlad.

I samband med behandlingen av regeringens skrivelse om Riksrevisionens rapport gjorde riksdagen ett tillkännagivande om att regeringen bör ge samtliga myndigheter i uppdrag att arbeta strategiskt för att öka utbudet av, och tillgängligheten till, öppna data. Dessutom ska offentliga handlingar tillgängliggöras som med liten eller ingen kostnad kan bli öppna data. Genom att öka utbudet av öppna data ansåg riksdagen att medborgarna kan få effektivare och bättre service. Regeringen presenterade i budgetpropositionen för 2018 ett antal åtgärder som hade vidtagits på området, bland annat regeringsuppdrag till Tillväxtverket, Statskontoret och Riksarkivet. Regeringen ansåg därmed att tillkännagivandet var slutbehandlat.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Nedan redovisas de åtgärder som regeringen genomfört för att stärka styrningen av den offentliga förvaltningen digitalisering. Här redovisas även regeringens och berörda myndigheters åtgärder för var och en av de tre fallstudierna Mina meddelanden, e-arkiv och öppna data.

Regeringens åtgärder för att stärka styrningen av den offentliga förvaltningens digitalisering

Riksrevisionens granskning pekade på behovet av en starkare och tydligare styrning när det gäller digitalisering av den offentliga förvaltningen. Flera utredningar har tagit upp samma sak. Regeringen har instämt i detta flera gånger under de senaste åren och vidtagit åtgärder i syfte att stärka styrningen.

En sådan åtgärd var att inrätta Myndigheten för digital förvaltning (Digg) som startade sin verksamhet den 1 september 2018. Regeringen anförde bland annat att inrättandet av myndigheten skulle medföra förbättrade förutsättningar för en säker, effektiv och innovativ verksamhetsutveckling, som utgår från användarnas behov. Inför bildandet av Digg hänvisade regeringen bland annat till Riksrevisionens bedömning att den offentliga förvaltningen behöver öka förmågan att ta tillvara digitaliseringens möjligheter.

En annan åtgärd var att regeringen i november 2016 gav en särskild utredare i uppdrag att kartlägga och analysera i vilken utsträckning det förekommer lagstiftning som i onödan försvårar digital utveckling och samverkan inom den offentliga förvaltningen. I kommittédirektivet hänvisar regeringen till Riksrevisionens iakttagelse att det kvarstår utmaningar i lagen, samt till Riksrevisionens rekommendation om att på ett samlat sätt utreda vilka författningsändringar som behövs för att kunna skapa en digital förvaltning. Den så kallade Digitaliseringsrättsutredningen föreslog ett antal åtgärder för att stötta digitalisering i offentlig förvaltning. Regeringen har bland annat lämnat förslag till en ny lag (2020:914) om tystnadsplikt vid utkontraktering av teknisk bearbetning eller lagring av uppgifter, som var ett av utredningens förslag.

Regeringen har även vidtagit andra åtgärder för att underlätta digitalisering genom förändrad lagstiftning. Bland annat har regeringen föreslagit en satsning på att Digg ska kunna vägleda och ge rättsligt stöd till den offentliga förvaltningen. Vidare har myndigheters möjligheter att använda automatiserat beslutsfattande förtydligats i förvaltningslagen (2017:900) och ändringar har gjorts i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) om utökat sekretesskydd i verksamhet för teknisk bearbetning och lagring.

Utöver det vi redan har nämnt, har regeringen vidtagit följande åtgärder:

• inrättat ett digitaliseringsråd som under perioden 2017–2023 har regeringens uppdrag att främja genomförande av digitaliseringspolitiken
• beslutat att etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte och ett nationellt ramverk för grunddata inom den offentliga förvaltningen
• uppdragit åt Statskontoret och Digg att analysera styrningen av digitala investeringar inom den offentliga förvaltningen
• beslutat att samla analys och uppföljning av samhällets digitalisering och digitaliseringspolitiken till en myndighet (Digg)
• beslutat om att ingå en avsiktsförklaring med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) om ökad digitalisering och minskat IT-krångel
• uppdragit åt Vinnova, Digg, Post- och telestyrelsen (PTS) samt Vetenskapsrådet att gemensamt ta fram ett förslag till utformning och genomförande av ett strategiskt program för att möta och leda i den digitala strukturomvandlingen.

Regeringen och berörda myndigheters åtgärder för Mina meddelanden

I mars 2021 var 4 510 988 privatpersoner och företag anslutna till en digital brevlåda via Mina meddelanden. Vid samma tidpunkt var antalet offentliga aktörer som registrerats som avsändare 95 kommuner, 56 statliga myndigheter, 8 kommunförbund och 12 regioner. Det är betydligt fler jämfört med maj 2016 då cirka 420 000 privatpersoner och företag var anslutna som mottagare av digital post, samt 10 myndigheter och 5 kommuner som avsändare.

Regeringen har sedan granskningen vidtagit ett antal åtgärder för att öka antalet anslutna mottagare och leverantörer till Mina meddelanden. Regeringen har till exempel gett uppdrag till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att främja en ökad anslutning. Regeringen har även uppdragit till 19 myndigheter att under 2017 vidta åtgärder för att öka anslutningen till Mina meddelanden och mängden meddelanden som skickas digitalt.

Sedan myndighetens inrättande 2018, har Digg övertagit ansvaret för Mina meddelanden och Skatteverket har fått i uppdrag av Digg att förvalta tjänsten.

Regeringen har också vidtagit andra åtgärder kopplade till Mina meddelanden. Regeringen remitterade till exempel i december 2020 en promemoria med förslag om att valfrihetssystem enligt lagen (2013:311) om valfrihetssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering ska ersättas av auktorisationssystem för sådana tjänster. Dessutom föreslå regeringen att regleringen ska utvidgas till att omfatta digital post.

Regeringen och berörda myndigheters åtgärder för att införa en förvaltningsgemensam tjänst för e-arkiv

Statens servicecenter (SSC) fick i augusti 2014 regeringens uppdrag att i samverkan med Riksarkivet utveckla en förvaltningsgemensam tjänst för e-arkiv. I juni 2019 levererades slutrapporten där SSC konstaterade att inrättandet av en förvaltningsgemensam tjänst för e-arkiv skulle innebära ett alltför omfattande investeringsbehov.

SSC fortsatte att arbeta med att etablera en förvaltningsgemensam tjänst för e-arkiv utan beslutat regeringsuppdrag fram till mars 2020. Då beslutade SSC att avsluta arbetet, till dess att ett eventuellt nytt uppdrag ställdes till myndigheten. Företrädare för Regeringskansliet uppger att frågan om ett förvaltningsgemensamt e-arkiv inte bereds inom Infrastrukturdepartementet. Däremot konstaterade Arkivutredningen (SOU 2019:56) ett behov av ökad nationell samverkan kring e-arkiv som i januari 2021 bereddes på Kulturdepartementet.

Parallellt med regeringsuppdragen om e-arkiv har Riksarkivet haft i uppdrag att ta fram förvaltningsgemensamma specifikationer, det vill säga tekniska standarder och specifikationer för struktur och innehåll vid informationsutbyte mellan olika system såsom e-arkiv. Detta arbete bedrivs idag inom ramen för arbetet inom den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen som Digg samordnar.

Regeringen och berörda myndigheters åtgärder för öppna data

Sedan Riksrevisionens granskning publicerades har regeringen vidtagit flera åtgärder för att främja myndigheters tillhandahållande av öppna data. Vid internationella jämförelser om tillgängligheten till öppna data tenderar Sverige dock att få allt sämre resultat: i OECD:s senaste mätning hamnade Sverige på sista plats.

Riksarkivet och Tillväxtverket fick 2015/16 i uppdrag att främja vidareutnyttjandet av data. Riksarkivets uppdrag överfördes sedan till Digg vid myndighetens inrättande. Regeringen har i Diggs instruktion gett myndigheten i uppgift att främja öppen och datadriven innovation samt tillgängliggörande av öppna data och vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. Regeringen uppdrog även i maj 2019 åt Digg att öka den offentliga förvaltningens förmåga att tillgängliggöra öppna data samt bedriva öppen och datadriven innovation. I mars 2020 lämnade Digg en delrapport med en handlingsplan för tillgängliggörande och vidareutnyttjande av öppna data. Enligt företrädare för Regeringskansliet är inriktningen att arbeta vidare med de förslag som ingår i handlingsplanen.

Regeringen uppdrog i maj 2017 åt Statskontoret att utreda myndigheternas arbete med vidareutnyttjande av information samt hinder för vidareutnyttjande av öppna data från statliga myndigheter. Statskontoret identifierade flera återkommande hinder.

Regeringen beslutade i maj 2017 om bidrag till OECD i syfte att göra en djupgående översyn av Sveriges digitala förvaltning med fokus på öppna data. OECD rekommenderade bland annat regeringen att etablera ett strategiskt och institutionaliserat ledarskap för utvecklingen av digital förvaltning med nödvändigt politiskt stöd.

I maj 2019 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag för ett genomförande av EU-direktivet om öppna data och vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn (öppna data-direktivet). Öppna data-utredningen föreslog att öppna data-direktivet ska genomföras genom bestämmelser som tas in i en ny öppna data-lag.[1] Regeringen planerar att överlämna en proposition i september 2021.

Regeringen uppdrog åt Lantmäteriet att analysera budgetära konsekvenser av myndigheters tillgängliggörande av så kallade särskilt värdefulla datamängder, samt de potentiella samhällsekonomiska nyttor som ett sådant tillgängliggörande kan ge. Slutrapporten bereds för närvarande på Regeringskansliet.

Regeringen har i budgetpropositionen för 2021 aviserat sin avsikt att ta fram en strategisk inriktning för data, som bland annat ska bidra till ett ökat utbud av och tillgänglighet till öppna data.

Avslutande bedömning och kommentarer

Riksrevisionens rapport har varit till nytta för regeringen och har bland annat använts i beredningen av vissa beslut. Företrädare för Regeringskansliet har vid en intervju framhävt att rapporten betydde mycket för utvecklingen när den kom och att tjänstemännen på Regeringskansliet använde den som en hävstång för att få igenom vissa förslag. Regeringen har sedan granskningen initierat en rad utredningar och uppdrag som i några fall lett till konkreta åtgärder. I enlighet med två av Riksrevisionens rekommendationer har till exempel regeringen bildat Digg och tillsatt Digitaliseringsrättsutredningen.

För de digitala tjänsterna Mina meddelanden, e-arkiv och öppna data har regeringen vidtagit flera åtgärder. Dessa har inte varit i linje med Riksrevisionens rekommendationer, förutom när det gäller öppna data och i viss mån Mina meddelanden. Regeringen har vidtagit flera åtgärder för att öka anslutningen till Mina meddelanden, men inte infört ett obligatorium som vi rekommenderade. Många medborgare och företag är idag anslutna mottagare till den digitala postlådan Mina meddelanden, men många myndigheter, kommuner och regioner har inte anslutit sig som avsändare av digital post. När det gäller en förvaltningsgemensam tjänst för e-arkiv har arbetet med denna tjänst avslutats. För öppna data har man vidtagit ett stort antal åtgärder. Det var dock först i budgetpropositionen för 2021 som regeringen aviserade en strategisk inriktning för data, något som Riksrevisionen rekommenderade redan 2016.

Riksrevisionens rapport fokuserade på vissa aspekter av den offentliga förvaltningens digitalisering. Därför är det svårt att yttra sig över digitaliseringens utveckling i stort, och det skulle kräva en större granskning. Regeringens mål om att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter är också svårt att värdera, men Riksrevisionen konstaterar att trenden sedan ett par år tillbaka är att Sverige vid internationella jämförelser rankas allt lägre.

Riksrevisionens övergripande bedömning är att regeringen vidtagit många åtgärder på området som varit i linje med våra slutsatser och rekommendationer i rapporten. Riksrevisionens avslutande bedömning är att granskningen har spelat viss roll för den riktning som regeringens digitaliseringsarbete har tagit sedan 2016.