Uppföljning av granskningen Förutsättningar för en säker kraftöverföring – Styrningen av Svenska kraftnät i genomförandet av energiomläggningen (RiR 2016:28)

Granskningens samlade slutsats var dels att regeringens styrning av Svenska kraftnät behöver utvecklas för att bättre klara sitt uppdrag vad gäller energiomläggningen, dels att styrelsens roll i investeringsbesluten delvis var oklar. Bristerna avsåg utformningen av finansieringsmodellen för Svenska kraftnät samt Svenska kraftnäts uppdrag, styrelsearbete och beslutsunderlag i form av bland annat samhällsekonomiska analyser.

Riksrevisionen lämnade följande rekommendationer till regeringen:

• Se över Svenska kraftnäts kapitalstruktur och ekonomiska mål så att den finansiella styrningen ger incitament till inre effektivitet och prissättning som bidrar till samhällsekonomiskt effektiv lokalisering av elproduktion.
• Överväg att justera ner utdelningsmålet med hänsyn till verkets stora behov av investeringar.
• Fastställ riktlinjer för samhällsekonomiska analyser inom elområdet och överväg om en oberoende tredje part ska pröva affärsverkets samhällsekonomiska analyser.
• Utred Svenska kraftnäts del i ansvaret för den långsiktiga effektbalansen.
• Utred om ett mål för leveranssäkerhet för hela elnätet, alternativt hela elkraftsystemet, kan motverka över- eller underkapacitet i elnätet.

Riksrevisionen lämnade bland annat följande rekommendationer till Svenska kraftnäts styrelse:

• Genomför ökade uppföljningar och utvärderingar av genomförda investeringsprojekt och använd resultaten för att utveckla och effektivisera verksamheten.
• Utveckla affärsverkets kompetens vad gäller samhällsekonomiska analyser.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

Efter granskningen meddelade regeringen att den initierat en översyn av den finansiella styrningen av Svenska kraftnät inklusive ekonomiska mål och värderingsmetod för kapital. Resultatet av översynen skulle presenteras i budgetpropositionen för 2018. Regeringen meddelade också att den avsåg att ge Energimarknadsinspektionen ett uppdrag för att identifiera vilka typer av effekter som ska ingå i en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning och föreslå riktlinjer för kvantifiering av dessa effekter. Även rekommendationen att en oberoende tredje part ska pröva de samhällsekonomiska analyserna skulle analyseras. I frågan om leveranssäkerhetsmål ansåg regeringen att ett sådant riskerade att leda till överinvesteringar i elproduktion vilket kan innebära ökade kostnader för kunderna. Frågan om leveranssäkerhetsmål var även aktuell i EU-kommissionens förslag till nya bestämmelser på elmarknadsområdet.

Regeringen avsåg också att ge Svenska kraftnät ett uppdrag att regelbundet genomföra en långsiktig bedömning av kraftbalansen samt att fortsätta sitt utvecklingsarbete gällande styrelsens roll. Regeringen meddelade i Årsredovisningen för staten 2016 att den avsåg att följa upp Svenska kraftnäts styrelses hantering av Riksrevisionens rekommendationer.

Riksdagen lämnade två tillkännagivanden för regeringen i samband med regeringens skrivelse:

• Riksdagen ansåg att regeringen borde utreda behovet av att även en fristående aktör utför samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar vid nätinvesteringar och återkomma till riksdagen.
• Riksdagen ansåg även att Svenska kraftnäts uppdrag med analys av effektsituationen borde breddas med ett kompletterande återkommande uppdrag där man även ser på effektsituationen på några års sikt och där såväl Sveriges som de närmaste grannländernas situation beaktas.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Resultatet av regeringens översyn av Svenska kraftnäts finansiella styrning skulle presenteras i budgetpropositionen för 2018. Där aviserade regeringen dock att resultatet av översynen skulle presenteras i budgetpropositionen för 2019. I den angav regeringen att en översyn pågick av Svenska kraftnäts ekonomiska mål. Även i budgetpropositionen för 2020 angav regeringen att översynen pågick och att den avsåg att återkomma med nya ekonomiska mål för Svenska kraftnät. I budgetpropositionen för 2021 meddelade regeringen att Regeringskansliet gjort en översyn av Svenska kraftnäts ekonomiska mål och att översynen dittills hade resulterat i en justering av verkets ekonomiska mål. Avkastningskravet sänks och utdelningsmålet ändras till ett spann på 40–70 procent av verksamhetsårets resultat.

Som en del av den pågående översynen har regeringen även gett Statskontoret i uppdrag att utföra en myndighetsanalys av Svenska kraftnät som särskilt belyser hur de ekonomiska målen får genomslag i verksamheten. Parallellt med detta har regeringen gett Ekonomistyrningsverket i uppdrag att analysera Svenska kraftnäts ekonomiska mål. Båda uppdragen ska redovisas senast den 1 oktober 2021.

Mot bakgrund av Riksrevisionens granskning fick Energimarknadsinspektionen i juni 2017 ett regeringsuppdrag om att fastställa riktlinjer för samhällsekonomiska analyser vid byggande av överföringskapacitet för el. Det övergripande syftet med uppdraget var att förbättra beslutsunderlagen vid stamnätsinvesteringar så att de projekt som genomförs är lönsamma för samhället. Energimarknadsinspektionen redovisade sitt uppdrag den 13 april 2018. Rapporten föreslår ett krav på att en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning ska finnas med när en ansökan om nätkoncession för stamnätsledningar lämnas in, och att nätkoncession endast får meddelas om anläggningen är samhällsekonomiskt lönsam. Lönsamhetsbedömningen ska vara granskad av en fristående aktör. Energimarknadsinspektionens rapport remitterades under sommaren 2018.

I sina årliga redovisningar 2019 och 2020 av åtgärder med anledning av riksdagsskrivelser anger regeringen att rapporten bereds inom Regeringskansliet. Riksdagens tillkännagivande angående behov av granskning av en fristående aktör var därmed ännu inte slutbehandlat. Regeringskansliet bereder fortfarande Energimarknadsinspektionens rapport.

Regeringen kompletterade i juni 2018 det uppdrag om effektbalansen som Svenska kraftnät har enligt sin instruktion så att rapporteringen även ska inkludera en bedömning av förutsättningarna för att långsiktigt upprätthålla kraftbalansen. Den nya bestämmelsen trädde i kraft den 1 augusti 2018. Regeringen ansåg därmed att riksdagens tillkännagivande om återkommande effektanalyser var tillgodosett och slutbehandlat. Utskottet gjorde samma bedömning.

Svenska kraftnäts styrelseordförande har vid den årliga myndighetsdialogen mellan den politiska ledningen, generaldirektör och styrelseordförande informerat om att styrelsens arbete under de senaste åren har blivit mer strategiskt. Styrelsen involveras nu tidigare i viktiga investeringsprojekt, och mindre investeringsprojekt tas inte upp för beslut i styrelsen.

Riksdagen riktade 2019 ett tillkännagivande till regeringen om att Sverige behöver ta fram ett leverenssäkerhetsmål. I budgetpropositionen för 2021 omnämndes tillkännagivandet och regeringen konstaterade att det under 2019 har pågått ett arbete med att genomföra EU:s nya regelverk på elmarknadsområdet. I detta ingick bland annat att ett mål för leveranssäkerhet skulle tas fram. Vidare redovisade regeringen att den gett Energimarknadsinspektionen ett uppdrag att föreslå en tillförlitlighetsnorm och redovisa detta senast den 26 februari 2021. Regeringen angav att det nya EU‑regelverket om ökad försörjningstrygghet för el genomförs och att tillkännagivandet inte är slutbehandlat.

Avslutande bedömning och kommentarer

Regeringen delade Riksrevisionens bedömning att det är viktigt att utveckla styrningen av Svenska kraftnät och initierade bland annat en översyn av affärsverkets ekonomiska mål. Riksrevisionens rapport har enligt regeringen varit en viktig del av underlaget för Regeringskansliets fortsatta arbete inom detta område. Översynen av Svenska kraftnäts ekonomiska mål har resulterat i en justering av verkets nuvarande ekonomiska mål i linje med Riksrevisionens rekommendationer. Översynen pågår. Regeringen gav i juni 2020 i uppdrag åt Statskontoret och Ekonomistyrningsverket att göra en myndighetsanalys av Svenska kraftnät respektive att föreslå hur de ekonomiska målen bör utformas på längre sikt för att styra mot både samhällsekonomisk och intern effektivitet.

Efter riksdagens tillkännagivande har regeringen även kompletterat det uppdrag om effektbalansen som Svenska kraftnät har enligt sin instruktion, att även inkludera en bedömning av förutsättningarna för att långsiktigt upprätthålla kraftbalansen.

Regeringen ansåg att de samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningarnas omfattning bör preciseras, i linje med Riksrevisionens rekommendation. Energimarknadsinspektionen fick i uppdrag att föreslå riktlinjer för beräkning av samhällsekonomiska effekter. Redovisningen av uppdraget skedde i april 2018 och innehåller bland annat förslag till ett antal åtgärder som är i linje med Riksrevisionens rekommendationer. Rapporten bereds fortfarande inom Regeringskansliet.

Regeringen avsåg att fortsätta det utvecklingsarbete med en närmare dialog som inletts med Svenska kraftnäts styrelse. Styrelsens arbete har därefter blivit mer strategiskt genom att styrelsen involveras tidigare i viktiga investeringsprojekt samt att mindre investeringsprojekt inte tas upp för beslut i styrelsen.