Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

Nationell plan för transportinfrastrukturen – lovar mer än den kan hålla (RiR 2023:25)

Regeringen har satt den långsiktiga infrastrukturplaneringen ur spel genom sin styrning av Trafikverket. Trafikverkets svaga kostnadskontroll har förvärrat situationen. Resultatet är sämre transportmöjligheter och fler döda i trafiken än vad som annars hade varit möjligt.

Sammanfattning

Den nationella planen beskriver hur transportinfrastrukturen ska underhållas och utvecklas under en tolvårsperiod. Den senaste nationella planen beslutades 2022 och omfattade 799 miljarder kronor varav 297 miljarder kronor till större investeringar i transportinfrastruktur under perioden 2022–2033. Riksrevisionen har granskat om de större investeringarna i nationell plan för transportinfrastrukturen effektivt bidrar till att de transportpolitiska målen uppnås. Riksrevisionens slutsats är att investeringarna bidrar till målen men inte på ett effektivt sätt. Det finns även brister i hur plan­revideringen genomförts vilket minskar den nationella planens effektivitet.

Syftet med att ha en nationell plan är att ge långsiktiga förutsättningar för infra­strukturinvesteringar som kräver mycket långa planeringshorisonter för att genomföras. Den ekonomiska ram riksdagen beslutat om efter förslag i infra­strukturpropositionen dimensionerar hur mycket ny infrastruktur Trafikverket behöver planera för de kommande 12 åren. Denna planering sätts dock snabbt ur spel av omfattande kostnadsökningar i Trafikverkets verksamhet. Så länge Trafikverkets kostnadskontroll fortsätter att vara bristfällig kommer all långsiktig infrastrukturplanering vara förenad med stor osäkerhet.

Samhällsekonomisk effektivitet är en central del av de transportpolitiska målen och Trafikverket ska enligt regeringens styrning föreslå de åtgärder som bedöms ha störst effekt för att uppnå de transportpolitiska målen. Trots det konstaterar Riksrevisionen att det för den nationella planen 2022–2033 inte finns något samband mellan de olika åtgärdernas bedömda samhällsekonomiska lönsamhet och vilka åtgärder som blir invalda. Det gäller både för Trafikverkets förslag till nationell plan och för regeringens fastställelse av planen.

Det innebär att det i arbetet med nationell plan 2022 fanns ett stort antal bortvalda åtgärder med hög samhällsekonomisk lönsamhet som hade kunnat bidra betydligt mer till de transportpolitiska målen än åtgärder som valdes. Framför allt hade effektivare åtgärder kunnat leda till bättre och snabbare resmöjligheter för många fler medborgare och ökad trafiksäkerhet jämfört med de åtgärder som valdes. Riksrevisionens slutsats är därför att nationell plan från 2022 inte effektivt bidrar till de transportpolitiska målen.

Trots skarpt formulerade varningar från Trafikverket om att förseningar av det nya signalsystemet ERTMS är systemhotande för järnvägen valde regeringen att minska den ekonomiska tilldelningen till ERTMS. Regeringens beslut innebär enligt Trafikverket att ERTMS inte förväntas bli fullständigt implementerat innan 2070-talet. Regeringens beslut innebär också en fördyrning av införandet eftersom det innebär att den gamla signalanläggningen inte kan bytas ut i takt med att den når sin tekniska livslängd. Därmed krävs onödiga och dyra mellansteg.

Trafikverkets möjligheter att utforma ett effektivt planförslag för perioden 2022–2033 begränsades av regeringens styrning. I sitt uppdrag till Trafikverket att ta fram ett planförslag angav regeringen att den då gällande planen från 2018 skulle fullföljas, vilket hindrade Trafikverket från att föreslå att några planerade åtgärder från den planen skulle tas bort. Trafikverket kunde därför inte ens ompröva de åtgärder där till exempel kostnaderna ökat eller nyttorna minskat betydligt jämfört med det föregående planbeslutet 2018.

I uppdraget till Trafikverket angav regeringen dessutom vissa specifika åtgärder som skulle ingå i Trafikverkets förslag. Riksrevisionen konstaterar att regeringen inte hade några underlag avseende dessa åtgärder när regeringen beslutade denna styrning. Kostnaderna för åtgärderna visade sig sedan överstiga den tillgängliga ekonomiska ramen inom planperioden.

Riksrevisionen konstaterar slutligen att regeringen i sitt beslut om fastställelse av nationell plan uteslöt samtliga av de mycket få åtgärder som Trafikverket haft möjlighet att föreslå på eget initiativ. Den nationella planen för 2022–2033 utformades därmed till mycket stor del av regeringen.

Riksrevisionens bedömning är att det saknas transparens i vissa delar av Trafikverkets och regeringens arbete med nationell plan. Bland annat så framgår det inte i regeringens fastställelsebeslut av nationell plan vilka åtgärder som har avbrutits i förhållande till föregående plan eller som tagits bort i förhållande till Trafikverkets förslag. Det handlar också om att spårbarheten över tid försvåras av att Trafikverket byter namn på och omdefinierar åtgärder utan att det anges någonstans samt att vare sig regeringen eller Trafikverket använder åtgärdernas objektsnummer i sina respektive beslut. Eftersom planeringen och genomförandet av åtgärder kan pågå i årtionden och redovisas på olika ställen finns det skäl att underlätta spårbarheten.

Rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen

  • Klargör hur regeringens fastställelse av nationell plan avviker från Trafikverkets förslag och föregående plan, samt motivera alla ändringar som innebär att åtgärder lagts till eller tagits bort.
  • Avbryt i större utsträckning namngivna investeringar i fastställelsebeslutet när förutsättningarna för genomförandet har försämrats. Detta gäller investeringar som inte byggstartats.
  • Lämna stort utrymme åt Trafikverket att utforma sitt planförslag. Regeringens styrning över vilka namngivna investeringar som ska ingå i nationell plan bör i första hand ske i fastställelsebeslutet, inte i uppdraget till Trafikverket att ta fram ett planförslag.
  • Gör Trafikanalys roll som granskare av Trafikverkets planförslag till ett obligatoriskt steg i planrevideringen genom att exempelvis reglera det i Trafikanalys instruktion. Regeringen bör i större utsträckning beakta Trafikanalys Utöver den typ av granskning som Trafikanalys tidigare genomfört bör även ett riskbaserat urval av namngivna investeringar granskas.

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Trafikverket

  • Prioritera åtgärder med hög samhällsekonomisk lönsamhet i förslaget till nationell plan.
  • Motivera tydligt de prioriteringar som görs i förslaget till nationell plan. Detta gäller särskilt förslag till nya åtgärder, befintliga åtgärder där förutsättningarna för genomförande har försämrats samt samhälls­ekonomiskt olönsamma åtgärder.
  • Redovisa i förslaget till nationell plan och i de samlade effektbedömningarna hur kostnader och nyttor för varje namngiven åtgärd förändrats sedan föregående planbeslut.
  • Ange åtgärdernas objektsnummer i förslaget till nationell plan för att underlätta spårning.
  • Förtydliga fasindelningen i planeringsprocessen genom att ange fasindelningen (planering, förberedelse för byggstartsbeslut och byggstartsbeslut) och planerat byggstartsår i två separata kolumner i bilaga 1. Detta eftersom den nuvarande indelningen ofta missförstås och byggstarten dessutom kan ske tidigare eller senare än vad fasindelningen ger sken av.

Riksrevisionen har i en tidigare granskning från 2021 lämnat rekommendationer angående Trafikverkets kostnadskontroll. Därför lämnas inga nya rekommendationer på det området.

Uppdaterad: 23 april 2024

Kontakta oss

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?