Uppföljning

Riksrevisionen har granskat uppbyggnaden av den andra nordiska stridsgruppen 2011 (Nordic Battlegroup 2011 – NBG11) för att bedöma om erfarenheterna från produktionen av den första nordiska stridsgruppen 2008 (NBG08) hade omsatts i regeringens styrning och i Försvarsmaktens produktion av tillfälligt sammansatta förband. 

Granskningen visade att produktionen av NBG11 sammantaget fungerat bättre än vad som var fallet för NBG08. NBG11 anmäldes utan begränsningar till EU och Riksrevisionen fann inte någon grund att ifrågasätta detta. Försvarsmakten hade tagit till vara erfarenheter från NBG08, men vissa brister kvarstod. Samordningen inom Försvarsmakten var svag, vilket medförde att Försvarsmakten inte lyckades få fram styrande dokument i tid. Detta fick negativa följdeffekter för bland annat materielförsörjningen till stridsgruppen samt utbildning och övning. Vidare tog Försvarsmakten risker i materielplaneringen när man planerade för materiel med knapp tillgång, som till exempel fordon. Kostnadsredovisningen av NBG11 var också bristfällig och sammanställdes manuellt eftersom systemstöd saknades.

Granskningen visade vidare att regeringen hade skärpt styrningen i och med att man hade satt en ram för det svenska bidraget till 1 600 svenskar, men att denna och övrig styrning skedde sent i förhållande till uppbyggnaden av stridsgruppen. Bland annat försenades förhandlingen om truppbidrag med de övriga ingående länderna. Enligt granskningen hade regeringens återrapportering till riksdagen i huvudsak varit rättvisande, men den kunde förbättras för att ge riksdagen närmare information om hur försvarets snabbinsatsförmåga utvecklades. 

Riksrevisionen rekommenderade regeringen att skapa bättre överrensstämmelse i tiden mellan regeringens styrning och Försvarsmaktens produktion samt att se över möjligheterna att korta ledtiderna för förhandlingarna om truppbidrag med övriga ingående länder. Regeringen rekommenderades också att se över kraven på Försvarsmaktens återrapportering av försvarets snabbinsatsförmåga och vidareutveckla återrapportering till riksdagen om hur stridsgrupperna bidrar till reformeringen och utvecklingen av Försvarsmakten.

Försvarsmakten rekommenderades att på olika sätt utveckla samordningen av och arbetssättet för utformningen och produktionen av sammansatta förband. Försvarsmakten rekommenderades också att, i samband med uppbyggnaden av kommande stridsgrupper, tidigt analysera risker i materielslag där tillgången är begränsad. Därutöver rekommenderades Försvarsmakten att utveckla systemstödet för att skapa bättre förutsättningar för att planera och följa upp tillfälligt sammansatta förband.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

Vid behandlingen av regeringens skrivelse såg riksdagen med tillfredsställelse på att Riksrevisionen i sin granskning kunnat redovisa att såväl regeringen som Försvarsmakten omsatt erfarenheterna från NBG08 till förbättrad styrning och uppföljning av NBG11 och beslöt därmed att skrivelsen var färdigbehandlad.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

I skrivelsen till riksdagen med anledning av granskningsrapporten angav regeringen att regeringens styrning av Försvarsmakten sker genom de årliga regleringsbreven, med myndighetens instruktion och genom särskilda regeringsbeslut. Regeringen ansåg detta vara tillräckligt. Samtidigt angav regeringen att man avsåg att noga följa försvarsomställningen för att vid behov kunna vidta åtgärder. Beträffande återredovisningen till riksdagen hänvisade regeringen till den tidigare skrivelsen Redogörelse för svenskt deltagande i den nordiska stridsgruppen 2011 (skr. 2010/11:27), den nyligen överlämnade propositionen Den nordiska stridsgruppen 2015 (prop. 2011/12:84) och budgetpropositionerna för 2012 och 2013. Regeringen bedömde att denna redovisning motsvarade den information riksdagen efterfrågat. Regeringen bedömde vidare att förutsättningarna för iståndsättandet av den nordiska stridsgruppen successivt har förbättrats i takt med genomförandet av försvarsreformen, särskilt genom det nya personalförsörjningssystemet och de stående förband som infördes med insatsorganisation 2014.

Regeringen redogjorde även för de åtgärder Försvarsmakten har vidtagit eller avser att vidta med anledning av granskningen. Av redogörelsen framgick bland annat att Försvarsmakten hade omfördelat ansvaret för samordningen och utformningen av tillfälligt sammansatta förband till Högkvarterets ledningsstab och att arbetssättet för att producera tillfälligt sammansatta förband hade vidareutvecklats genom nya samordningsformer och koordineringsmöten. För att vidare underlätta produktionen av den nordiska stridsgruppen 2015 avsåg Försvarsmakten att sätta samman styrkan med tillgängliga delar ur den av riksdagen beslutade insatsorganisationen för år 2014 (IO 14) och att i hög grad efterlikna den förbandssammansättning som gällde för NBG11. För att säkerställa tillförlitlig information om försvarsmateriel med mera avsåg Försvarsmakten att fullfölja införandet av Försvarsmaktens nya ekonomi- och ledningssystem PRIO, steg 5 och 6. Beträffande ekonomisk planering och uppföljning hade Försvarsmakten inlett en översyn av hur systemet PRIO skulle kunna hanteras gentemot förband i NBG15.

Försvarsmakten har efter beslut av riksdagen (bet. 2011/12:FöU8, rskr. 2011/12:266) producerat en tredje nordisk stridsgrupp (NBG15) och ställt den i beredskap under första halvåret 2015. Av Försvarsmaktens årsredovisning för 2015 framgår att beredskapen upprätthölls enligt planering. Försvarsmaktens egen Utvärdering av organiseringen av NBG 15 (FM2015-12470:1, 2015-06-24) visar att produktionen av NBG15 förbättrats ytterligare. Produktionen av stridsgruppen genomfördes med det nya arbetssätt som växt fram utifrån erfarenheterna av produktionen av NBG08 och NBG11. Stridsgruppen sattes samman av missionsanpassade förband ur den befintliga insatsorganisationen IO 14 och med bidrag från sex samarbetsländer. Förbandet var därmed i huvudsak resurssatt med anställd personal och befintlig materiel. Större förseningar i förhållande till Försvarsmaktens normala produktionsprocesser (vilka kräver ca tre års framförhållning) eller samordningsproblem kunde därmed undvikas och kostnaderna begränsas. Utvärderingens övergripande slutsats är dock följande:

”De rutiner och regler som Försvarsmakten använder är anpassade för att sända ut missionsanpassade förband (rotationsförband) när god tid står till förfogande. Ledningsstabens styrning var att förband i IO 14 skulle användas i NBG 15. Det var inte möjligt och det innebär att det försvarspolitiska inriktningsmålet från år 2009 att försvarsmakten ska ha ’omedelbart insatsberedda insatsförband’ inte är uppnått.”

Vidare framgår det av Försvarsmaktens årsredovisning för 2014 att Sveriges medverkan i insatsen i Mali medförde både materiella och personella resurskonflikter inom vissa delar. Av Försvarsmaktens utvärdering framgår också att vissa materiella brister ledde till att en kompletterande övning behövde genomföras under beredskapsperioden. Personalvakanser på grund av bristande rekrytering baserad på frivillighet, med stöd i lagen (2012:332) om vissa försvarmaktsanställningar, medger inte att tillfälligt anställda gruppbefäl, soldater och sjömän (GSS/T) kan användas i NBG. Det slår hårt mot sjukvårdsförbanden och andra funktionsförband med många GSS/T-befattningar.

Beträffande införandet av Försvarsmaktens nya ekonomi- och ledningssystem PRIO framgår det bland annat av regeringens utredning Logistik för högre försvarsberedskap (SOU 2016:88) att införandet pågår och förväntas vara avslutat först 2017. 

Trots den förbättrade produktionsförmågan är Sveriges fortsatta medverkan till EU:s stridsgrupper oviss. Från den 1 januari 2016 har Sverige, efter beslut av riksdagen (bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251), en ny försvarspolitisk inriktning. Försvaret går från ett insatsförsvar till ett försvar som tydligare inriktas mot den nationella dimensionen. Regeringen har i den försvarspolitiska inriktningspropositionen (prop. 2014/15:109) angett att Sverige inte ska vara ramnationsansvarig för någon ytterligare stridsgrupp under nuvarande inriktningsperiod. Detta utesluter inte deltagande i en stridsgrupp där annan nation har ramansvar. Sverige bidrog också med mindre truppbidrag till den brittiskt ledda stridsgruppen år 2013 och 2016. I ett svar av Försvarsministern (dnr Fö2016/01244/MFI) på en skriftlig fråga från oktober 2016 (skriftlig fråga 2016/17:39) framgår det att ”regeringen inte har fattat beslut om framtida deltagande i EU:s stridsgrupper, men att ett sådant beslut måste vägas mot andra engagemang utifrån effekt och kostnad”.

Avslutande kommentarer

Produktionen av tillfälligt sammansatta förband har successivt förbättrats allt eftersom den nya insatsorganisationen som består av stående och kontrakterade förband och är baserad på Försvarsmaktens nya personalförsörjningssystem har införts. Genom att personalen anställs och de nya förbanden kommer på plats kan tillfälligt sammansatta förband sättas samman med befintliga och tillgängliga delar ur den nya insatsorganisationen. 

Försvarsmakten har därutöver vidtagit åtgärder för att hantera bristande styrning, samordning och uppföljning. Det återstår dock att se om Försvarsmaktens nya ekonomi- och ledningssystem PRIO kan säkerställa tillförlitlig information om försvarsmateriel med mera och skapa bättre förutsättningar för ekonomisk planering och uppföljning.

Införandet av Försvarsmaktens insatsorganisation pågår fortfarande, och betydande personalbrist men även materielbrist kvarstår. Rekryteringen utifrån frivillighet har inte räckt till. Regeringen planerar att återinföra plikten. Produktionen av NBG15 visar dock att nuvarande resursläge och förmågebredden ändå medger en effektiv produktion av en enskild stridsgrupp. Förmågepåverkande resursbrister riskerar främst att uppstå då parallella insatser genomförs.