Uppföljning

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I skrivelsen till riksdagen med anledning av Riksrevisionens granskning instämde regeringen delvis i behovet av att, i samband med kapitalbehovsanalyser, ta fram underlag för att pröva alternativa finansieringsformer. Enligt regeringen hade åtgärder på detta område redan vidtagits i den genomgång av bolaget som initierades i februari 2014. Behovet av att i kapitalbehovsanalyser överväga alternativa finansieringsformer var en viktig del i genomgången. Regeringen instämde i att analyserna kunde göras mer fullständiga och att Swedfunds arbete med att utveckla uppföljningen av verksamheten borde fortsätta. Granskningen var enligt regeringen slutbehandlad i och med skrivelsen.

Utrikesutskottet välkomnade Riksrevisionens granskning och ansåg att det fanns utrymme för ytterligare förbättringar av verksamheten, framför allt i uppföljningen av utvecklingseffekterna. Utskottet konstaterade också att regeringens skrivelse gav mycket kortfattade beskrivningar av vilka åtgärder den avsåg att vidta med anledning av Riksrevisionens granskning. Utskottet utgick från att regeringen på lämpligt sätt skulle återkomma till riksdagen med en redovisning av vilka åtgärder som vidtagits med anledning av Riksrevisionens rekommendationer och utskottets synpunkter. Utskottet föreslog därefter att regeringens skrivelse skulle läggas till handlingarna.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Avseende Riksrevisionens rekommendation till regeringen att ta fram underlag för att pröva alternativa finansieringsformer, begärde utrikesutskottet i samband med behandlingen av budgetpropositionen för 2016 i oktober 2015, ytterligare information om vilka överväganden som gjorts vad gäller olika finansieringsalternativ (dnr RDF 344−2015/16). Detta gjordes mot bakgrund av Riksrevisionens granskning. Regeringen inkom med kompletterande information enligt utrikesutskottets önskemål genom en promemoria daterad den 29 oktober 2015 (dnr UF2015/15724/UD/USTYR).

I promemorian redogör Utrikesdepartementet (UD) för olika finansieringsalternativ och förklarar varför regeringen har valt modellen med kapitaltillskott från biståndsbudgeten. I sitt betänkande 2015/16:UU2 skriver utrikesutskottet att utskottet delar regeringens bedömning.

I budgetpropositionerna för 2017 respektive 2018 för regeringen fram att Swedfund bör ha en finansiering och kapitalstruktur som motsvarar den risk som följer av uppdraget som utvecklingsfinansiär, och att detta varit en viktig utgångspunkt vid val av finansieringsform. Regeringen bedömer att kapitaltillskott är den finansieringsmodell som ger Swedfund bäst förutsättningar att bedriva en verksamhet som svarar mot det biståndspolitiska målet. I budgetpropositionen för 2016 föreslog regeringen ett kapitaltillskott om 400 mnkr och aviserade att regeringen avsåg återkomma med förslag om ytterligare kapitaltillskott om 400 mnkr i budgetpropositionerna för 2017 och 2018. Detta bekräftades i budgetpropositionen för 2017. I syfte att stärka Swedfunds möjligheter att bidra till hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning föreslog regeringen i budgetpropositionen för 2018 ett kapitaltillskott om 600 mnkr och aviserade att regeringen avsåg återkomma med förslag om ytterligare kapitaltillskott om 600 mnkr i budgetpropositionerna för 2019 och 2020. Genom att avisera kapitaltillskott för 2019 och 2020 avsåg regeringen att öka förutsägbarheten i finansieringen av Swedfunds verksamhet då riksdagen endast fattar beslut om kapitaltillskott på årsbasis.

Vad gäller rekommendationen att fortsätta utveckla uppföljningen av investeringarnas utvecklingseffekter samt att sätta upp fler mål för dessa redogör regeringen i verksamhetsberättelsen för bolag med statligt ägande 2016 för att Swedfund efter en översyn har fått nya mål. Översynen identifierade förbättringsmöjligheter gällande transparens och öppenhet kring det resultat och den utveckling som sker i Swedfunds investeringar. Uppdragsmål för bolagets särskilt beslutade samhällsuppdrag ska nu bidra till detta. Uppdragsmålen identifierar ett antal nyckeltal som ska utvecklas positivt över tid, t.ex. total effekt/nytta per investering avseende ekonomiska, miljö- och klimatmässiga samt sociala effekter. I december 2016 fastställdes även en ny ägaranvisning för Swedfund med instruktion om att Swedfund ska rapportera de nya målen. Genom tillägg i ägaranvisningen har Swedfund också fått instruktioner om att verksamheten ska bidra till insatser inom miljö- och klimatområdet samt inom jämställdhet. Översynen av målen har även identifierat särskilda områden som bör utvecklas med prioritet, och ett av dem är införande av en ny redovisningsstandard för en mer korrekt och enhetlig redovisning av enskilda innehav i bolagets portfölj.

I budgetpropositionen för 2016 gav regeringen viss information om utvecklingseffekterna av Swedfunds verksamhet. Denna information utökades i budgetpropositionen för 2017, som innehåller t.ex. redovisning av jobbtillväxten i Swedfunds portföljbolag, andelen portföljbolag som har en hållbarhets- eller utvecklingspolicy, antikorruptionspolicy samt följer ILO:s kärnkonventioner.

Utöver ovanstående, redovisar Swedfund årligen enligt ägardirektiv från december 2016 till Näringsdepartementet utvecklingen inom respektive målområde per portföljbolag. I redovisningen ingår även en bedömning av Swedfunds marknadskompletterande roll.

Swedfund har successivt infört ett digitaliseringsverktyg som bidragit till att höja kvalitet och tillförlitlighet i den data som styrker de utvecklingsresultat och finansiella resultat som investeringsverksamheten genererar. Swedfund var även ett av de första bolagen i Sverige att integrera FN:s hållbarhetsmål i investeringsverksamheten och den integrerade redovisningen.

Vad gäller rekommendationen i granskningen att låta en oberoende aktör utvärdera utvecklingseffekterna av Swedfunds investeringar noterar Riksrevisionen följande.

UD och Swedfund har låtit ta fram en extern rapport, producerad av KPMG, med fokus på miljö- och klimatpåverkan, vilken låg till grund för en utvärdering av bolagets arbete avseende denna del av uppdraget.

Enligt uppgift från UD arbetar Swedfund med ett nätverk av oberoende aktörer i dialog och i konsultform avseende utvärdering av effekterna av bolagets verksamhet. Swedfund deltar även i internationella fora som löpande bedömer och utvecklar arbetet med utvecklingsfrågorna.

Expertgruppen för biståndsanalys (EBA) kommer under våren 2018 att publicera en rapport som ska utvärdera Swedfunds bidrag till fattigdomsminskning. Riksrevisionens rapport utgjorde ett underlag i EBA:s beslut om att producera rapporten. De rekommendationer som Riksrevisionen riktat till Swedfund i rapporten 2014 har omhändertagits i någon form.

Avslutande bedömning och kommentarer

Sammantaget har regeringen vidtagit åtgärder för att fram underlag för att pröva alternativa finansieringsformer för Swedfund, och Swedfund har utvecklat uppföljning och mål avseende bolagets utvecklingseffekter.

Enligt uppgifter som företrädare för UD lämnat till Riksrevisionen i samband med denna uppföljning, kompletterade Riksrevisionens granskning den analys som UD och förvaltningsorganisationen i Regeringskansliet inlett vid tidpunkten för Riksrevisionens granskning. De betonade särskilt att rapporten lyfte fram behovet av att tydligare redovisa regeringens överväganden gentemot riksdagen avseende finansieringen av Swedfund. Modellen med årliga kapitaltillskott medför vissa utmaningar. Swedfunds verksamhet kräver långsiktighet och en viss volym för att uppdraget ska kunna genomföras i enlighet med ägarens anvisningar. Bristande förutsägbarhet har effekt på bolagets likviditets- och riskhantering, vilket påverkar möjligheterna att agera långsiktigt på riskfyllda marknader. Det finns således ett behov av att öka långsiktigheten och förutsägbarheten i finansieringen av Swedfund. I det fortsatta analysarbetet kring detta utgör Riksrevisionens rapport ett underlag för sådana överväganden.

Enligt uppgifter som företrädare för Swedfund lämnat till Riksrevisionen i samband med denna uppföljning har de åtgärder som vidtagits för att tydliggöra styrningen av Swedfund inneburit förbättringar för verksamheten.

Regeringen har i budgetpropositionerna för 2016 och 2017 mer utförligt redovisat utvecklingseffekter av Swedfunds verksamhet. I budgetpropositionerna för 2017 och 2018 har regeringen förklarat och redovisat den finansiella styrningen av Swedfund.