Uppföljning av granskningen Förberedande och orienterande utbildning – Arbetsförmedlingens styrning, användning och uppföljning (RiR 2016:21)

Innan Riksrevisionen genomförde granskningen var kunskapen om användningen och effekterna av FUB mycket begränsad. Riksrevisionens granskning visade bland annat att arbetssökande tar del av flera FUB och att de deltar under en längre tid. Riksrevisionen konstaterade att Arbetsförmedlingen kan förbättra styrningen, uppföljningen och dokumentationen av insatsen. Närmast behövs kunskap om insatsens effekter för att kunna utveckla verksamheten och precisera målgruppen för insatsen. Vidare visade granskningen att Arbetsförmedlingens styrning ger utrymme för en flexibel användning av insatsen, men att den inte främjar hushållning med resurser. Dessutom konstaterade Riksrevisionen att myndigheten kan stärka analysen som ligger till grund för vilka insatser som ska upphandlas.

Riksrevisionen lämnade följande rekommendationer till Arbetsförmedlingen:

• I analysen vid upphandling, ta med även ekonomiska konsekvenser av de vägval myndigheten gör.
• Betona vikten av att olika nivåer inom myndigheten systematiskt följer upp och analyserar FUB.
• Se över och förbättra och systematisera dokumentationen av FUB, även med syfte att möjliggöra analyser över en längre tidsperiod.
• Arbeta kontinuerligt för att bedöma resultat och utvärdera effekterna av deltagande i FUB i högre grad.

Sedan granskningen publicerades 2016 har Riksrevisionen granskat resultatet av FUB vid ytterligare två tillfällen. Resultaten av granskningarna är publicerade i rapporterna Effekter av Arbetsförmedlingens Förberedande och orienterande utbildning (RiR 2017:20) samt Förberedande och orienterande utbildning – uppföljning av deltagare inom etableringsuppdraget (RiR 2018:12).

I Riksrevisionens granskning av effekterna av förberedande utbildning (2017:20) rekommenderades Arbetsförmedlingen att använda insatsen mer restriktivt. Granskningen visade att det finns stora variationer i hur väl olika inriktningar av insatsen fungerar. Därför rekommenderades myndigheten att öka förutsättningarna för utvärderingar av de olika inriktningarna. Riksrevisionen efterfrågade även mer kunskap om hur olika kedjor av insatser fungerar samt tydligare och mer transparent redovisning av kostnaderna för FUB. Vidare konstaterade Riksrevisionen i granskningen av FUB (2018:12) att det även finns brister i uppföljning och utvärdering av insatsen inom etableringsuppdraget.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

Regeringen instämde i Riksrevisionens problembeskrivning och granskningens rekommendationer. Regeringen framhöll att granskningen var ett viktigt bidrag till det utvecklingsarbete av FUB som påbörjats inom Arbetsförmedlingen. Vidare påtalade regeringen att det är angeläget att myndigheten beaktar och i möjligaste mån tar vara på den effektiviseringspotential som identifierats i granskningen. Regeringen konstaterade att Arbetsförmedlingen har påbörjat förberedelser för ett sådant arbete. Regeringen uttryckte att den fortsatt kommer att noga följa Arbetsförmedlingens arbete i frågan. Regeringen ansåg Riksrevisionens rapport som slutbehandlad genom skrivelsen.

Även Arbetsmarknadsutskottet instämde i den problembeskrivning som redovisades av Riksrevisionen, inte minst i behovet av bättre uppföljning. Utskottet föreslog två tillkännagivanden med anledning av regeringens skrivelse om Riksrevisionens granskningsrapport:

1. Regeringen bör vidta nödvändiga åtgärder för att insatsen Förberedande och orienterande utbildning ska kunna följas upp på ett bättre sätt.
2. Regeringen bör vidta nödvändiga åtgärder så att resurserna inom arbetsmarknadspolitiken riktas till insatser som ger bättre resultat än Förberedande och orienterande utbildning.

Arbetsmarknadsutskottet föreslog att riksdagen skulle avslå motionsyrkande om analys vid upphandling av FUB. Riksdagen biföll utskottets samtliga förslag till riksdagsbeslut och lade regeringens skrivelse till handlingarna.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

För att möta tillkännagivandena från riksdagen gav regeringen ett nytt uppdrag till Arbetsförmedlingen i myndighetens regleringsbrev för budgetåret 2018. Uppdraget bestod av två delar. Den ena delen var att Arbetsförmedlingen i årsredovisningen för 2018 skulle redogöra för vilka åtgärder som vidtas för att använda arbetsmarknadsutbildningen och förberedande utbildning på ett effektivare sätt i syfte att öka andelen kvinnor och män som går till arbete eller studier. Den andra delen av uppdraget innebar att Arbetsförmedlingen senast den 22 februari 2019 skulle redogöra för vidtagna insatser för att förbättra möjligheterna att följa upp FUB.

Regeringen redovisade hanteringen av tillkännagivandena i budgetpropositionen för 2020. Regeringen bedömde att Arbetsförmedlingen har identifierat viktiga områden för att förbättra uppföljningen, vilket kan möjliggöra en effektivare användning av förberedande och orienterande utbildning. Mot bakgrund av redovisningen bedömde regeringen att både punkt 1 och punkt 2 i tillkännagivandena var slutbehandlade.

I årsredovisningen för 2018 redovisade Arbetsförmedlingen vilka åtgärder som myndigheten vidtagit för en effektivare användning av förberedande och orienterande utbildning. Bland annat redovisade Arbetsförmedlingen att den sett över den interna ansvarsfördelningen inom FUB. Vidare uppgav myndigheten att implementeringen av strategin för upphandlade förmedlingstjänster innebar ökad styrning på kvalitet och resultat. Arbetsförmedlingen redovisade även att de strukturerat informationen kring förberedande utbildning och förtydligat syftet med utbildningarna. Myndigheten nämnde också att kostnaderna för insatsen hade tillgängliggjorts för handläggare i de interna systemen.

Arbetsförmedlingen redovisade åtgärderna för att förbättra uppföljningsmöjligheterna av förberedande och orienterande utbildning i en särskild rapport som lämnades till regeringen i februari 2019. Återrapporteringen omfattade Arbetsförmedlingens svar på Riksrevisionens slutsatser från samtliga tre granskningar av FUB. Arbetsförmedlingen delade i stort Riksrevisionens slutsatser, särskilt om möjligheterna att följa upp och därmed stärka kunskapen om förberedande utbildning. Arbetsförmedlingen delade dessutom bilden av att myndigheten behöver skapa bättre förutsättningar för att utvärdera olika inriktningar av förberedande och orienterande utbildning samt bidra till att öka kunskapen om effekter av olika kedjor av insatser. Arbetsförmedlingen bedömde även att det är viktigt att säkerställa att utveckling och förbättring av uppföljning sker på flera nivåer inom organisationen. I återrapporteringen identifierade myndigheten ett behov av att tydligare definiera och avgränsa insatsen förberedande utbildning, utveckla systemstödet utifrån den tydligare definitionen samt stärka registerkvaliteten.

Den 2 december 2020 beslutade myndigheten om en ny definition av FUB. I den nya definitionen särskiljs FUB från reguljär utbildning och arbetsmarknadsutbildningar. Dessutom tydliggörs att FUB till sin karaktär utgörs av utbildning. Sedan Arbetsförmedlingens återrapportering 2019 har det även pågått ett bredare arbete inom myndigheten med att tillgängliggöra större mängder av data för analyser som tidigare krävt manuell handläggning eller som inte tidigare varit möjliga. Utvecklingsarbetet förväntas förbättra bedömningen av insatsers resultat, något som förväntas vara aktuellt inte minst för FUB.

Arbetsförmedlingen har även arbetat med att organisera utvecklingen av upphandlade arbetsförmedlingstjänster inom ett kategoristyrningssystem. Ett av målen med kategoristyrningssystemen är att tydliggöra vad, varför och hur myndigheten anskaffar förberedande utbildning eller motsvarande.

Avslutande bedömning och kommentarer

Enligt regeringen är Riksrevisionens granskning ett viktigt bidrag till den utveckling av FUB som påbörjats inom Arbetsförmedlingen. Regeringen framhöll också att det är angeläget att ta vara på den effektiviseringspotential som identifierats i granskningen. Även utskottet instämde i Riksrevisionens problembild och riksdagen beslutade om två tillkännagivanden till regeringen med anledning av granskningsrapporten. Regeringen vidtog åtgärder som ligger i linje med Riksrevisionens slutsatser och förslag. I samband med att åtgärderna redovisades hänvisade regeringen även till Riksrevisionens rapport.

Även Arbetsförmedlingen instämde i stort i Riksrevisionens slutsatser. Riksrevisionens bild av uppföljningsbarheten av FUB bekräftades av myndighetens interna genomlysning. Medarbetare vid olika berörda delar av myndigheten bröt där ned Riksrevisionens kritik och identifierade vad som behöver göras utifrån kritiken från Riksrevisionen samt uppdraget i regleringsbrevet. Merparten av Arbetsförmedlingens vidtagna och planerade åtgärder ligger i linje med granskningens slutsatser och rekommendationer. Antalet deltagare i FUB har minskat kraftigt sedan granskningen. Även om detta inte direkt går att spåra till Riksrevisionens rapport så ligger det i linje med slutsatsen om att insatsen bör användas mer restriktivt.