Uppföljning av granskningen Statliga investeringar i allmänna farleder (RiR 2016:30)

I granskningen kunde Riksrevisionen konstatera att planeringen av investeringar i transportinfrastruktur nu var mer sammanhållen än tidigare, och mer konkurrensneutral mellan trafikslagen. En brist var dock att många av utredningarna inte följt den så kallade fyrstegsprincipen som riksdagen och regeringen beslutat. Den ställer krav på en systematisk undersökning av andra alternativ till en investering, exempelvis att efterfrågan påverkas eller att befintligt transportnät utnyttjas effektivare.

En slutsats var också att kvaliteten på de samhällsekonomiska analyserna successivt har blivit bättre, sedan Trafikverket övertog ansvaret från Sjöfartsverket. Riksrevisionen konstaterade dock att Trafikverket tydligare bör motivera varför vissa projekt genomförs och andra inte. En annan brist i analyserna är att investeringsprojekten ibland avgränsas alltför snävt. Alla nyttor i projektet räknas med, men inte alla de investeringskostnader som är nödvändiga för att nyttorna ska realiseras. De investeringskostnader som inte räknas in förs istället till andra separata projekt. Därmed riskerar nyttor att räknas dubbelt, och projekten framstår då som mer samhällsekonomiskt lönsamma än vad de i realiteten är.

Granskningen visade också att medfinansiering från exempelvis kommuner kan inverka negativt på hur bedömningar av samhällsekonomisk lönsamhet beaktas inför investeringsbeslut om farleder. Det har funnits ett slags outtalad princip om att farledsinvesteringar ska ha medfinansiering. Det har också funnits en outtalad princip om att staten ska finansiera säkerhet medan kommunerna ska finansiera kapacitetshöjningar. Denna princip borde upphöra, enligt Riksrevisionen.

En viktig rekommendation i granskningen är att Trafikverket ska säkerställa bättre transparens för de prioriteringar som görs i planeringsprocessen. Det ska gå att förstå varför vissa projekt kommer med i den nationella planen och andra inte. Det ska också gå att förstå varför vissa projekt prioriteras upp respektive ned vid de så kallade byggstartsbesluten.

En annan viktig rekommendation till Trafikverket är att inte avgränsa projekt för snävt när man beräknar samhällsekonomisk lönsamhet. Utgångspunkten måste vara att alla kostnader för investeringar som behövs för att nyttorna ska realiseras, ska finnas med i den samhällsekonomiska analysen.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I skrivelsen till riksdagen delade regeringen Riksrevisionens syn att det bör finnas tydligare motiveringar till varför Trafikverket väljer att genomföra projekt eller inte. Enligt ett regeringsuppdrag till Trafikverket ska myndigheten redovisa ytterligare namngivna objekt (det vill säga större investeringsprojekt) som övervägts för planförslaget men som inte ingår i förslaget, motsvarande en ökning av de ekonomiska medlen för namngivna objekt med 10 procent. Förändringen har genomförts i den senaste nationella transportplanen för 2018–2029, som beslutades av regeringen på förslag från Trafikverket.

Regeringen höll också med Riksrevisionen om att det kan finnas en risk i att nyttor dubbelräknas då flera investeringsprojekt ger samma eller motsvarande nyttor. Enligt regeringen ska det i normalfallet i beslutsunderlag för objekt inte förutsättas att andra icke beslutade åtgärder genomförs. Det är därför enligt regeringen viktigt att det framgår av de samhällsekonomiska beslutsunderlagen för investeringsobjekt om det finns risk för dubbelräkning av nyttor och om det finns några osäkerheter i beräkningarna av nyttor och kostnader. Enligt Trafikverket följs nu denna princip.

Trafikutskottet delade Riksrevisionens syn att det är viktigt med en transparent selektionsprocess och att transparensen i byggstartsbesluten bör öka.

Trafikverket ska redovisa större investeringsprojekt som övervägts för planförslaget men som inte ingår i förslaget, motsvarande en ökning av de ekonomiska medlen för namngivna objekt med 10 procent. Utskottet delade i betänkandet regeringens bedömning att man på så vis får ett förslag att ta ställning till, inför beslut om fastställande av den nationella planen. Där ingår då underlag på de åtgärder som enligt Trafikverket prioriterades ned framför andra objekt utifrån de ekonomiska ramarna.

Uppdraget gäller alla trafikslag, i olika faser i planeringsprocessen och för alla steg enligt fyrstegsprincipen. Utskottet delade regeringens bedömning att utvecklingsarbetet behöver fortskrida. Det är bland annat viktigt att nyttor inte dubbelräknas och att det framgår av de samhällsekonomiska beslutsunderlagen om det finns några osäkerheter i beräkningarna av nyttor och kostnader.

Riksdagen lade regeringens skrivelse till handlingarna och avslog de motionsyrkanden om urvalsprocessen, samhällsekonomiska analyser och fyrstegsprincipen som har väckts med anledning av skrivelsen.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

En viktig slutsats i granskningen var att det är svårt att bedöma varför vissa projekt kommer med i den nationella planen och andra inte. Som en konsekvens av granskningen gav därför regeringen Trafikverket i uppdrag 2017 att i förslaget till nationella planen för utveckling av transportsystemet redovisa större investeringsprojekt som övervägts för planförslaget men som inte ingår i förslaget. Det skulle motsvara en ökning av de ekonomiska medlen för namngivna objekt med 10 procent. Denna princip för att underlätta jämförelsen mellan projekt som kommit med respektive inte kommit med i planen finns även i den nationella planen för transportsystemet för 2018–2029 och som också beslutades av regeringen.

Trafikverket uppger att man inför arbetet med den kommande nationella planen har tagit fram en övergripande modell för arbetet med bristbeskrivningar. Modellen syftar till att utveckla ett likartat och transparent arbetssätt för dokumentation, analys och efterföljande värdering av brister. Modellen ska också vara ett stöd för en systematisk värdering av bristerna i transportsystemets funktion. Modellen innehåller ett antal kvantifierade indikatorer, som ska fungera som komplement till tidigare bedömningar och bidra till en ökad jämförbarhet i underlaget.

En annan slutsats av betydelse i granskningen var att farledsprojekt hindrades av en outtalad princip om att just sådana projekt alltid ska ha en medfinansiering från exempelvis kommuner och andra hamnägare. I propositionen Infrastruktur för framtiden – innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och hållbar utveckling, framhöll regeringen tydligt att det inte ska finnas något krav på medfinansiering av farledsinvesteringar. En av de rekommendationer som Riksrevisionen lämnade till regeringen ska därmed följas. I nationella transportplanen för 2018–2029 finns fem farledsprojekt med, varav ett pågående och fyra som planeras att starta under perioden. Av de nya projekten har två medfinansiering från extern aktör, medan de två andra inte har det. Detta visar att det tidigare ”outtalade” kravet på medfinansiering om en farledsinvestering ska komma till stånd inte längre är ett krav. Den rekommendation som Riksrevisionen lämnade verkar därför vara på väg att uppfyllas.

Trafikverket uppger att det idag inte finns några outtalade principer på medfinansiering utanför hamnområdet, förutom i de fall åtgärdernas omfattning är utöver ett grundutförande. Då ansvarar den hamnägare eller den aktör som har behov av tilläggsutförandet för finansieringen av merkostnader. I grundutförandet ingår bland annat att farleden ska dimensioneras utifrån Transportstyrelsens rekommendationer för farleder. Samtliga sjöfartsobjekt i den nuvarande nationella planen är finansierade enligt den principen.

Enligt Riksrevisionens granskning bör huvudprincipen vara att hamnägaren står för alla kostnader som inträffar i hamnområdet medan staten står för kostnaden i den allmänna farleden, där Sjöfartsverket har ett förvaltningsansvar. Trafikverket säger nu att man följer denna princip fullt ut.

Regeringen höll med Riksrevisionen om att det finnas en risk i att nyttor dubbelräknas då flera investeringsprojekt ger samma eller motsvarande nyttor. Regeringen pekar på att den har gett Trafikverket i uppdrag att om det finns särskilda skäl att förutsätta att en icke beslutad åtgärd genomförs så ska det tydligt anges att den samlade effektbedömningen bygger på ännu inte beslutade åtgärder, vilka dessa är samt en indikation om hur den samhällsekonomiska lönsamheten förändras om dessa åtgärder inte kommer till stånd. Detta gäller för samtliga förslag på namngivna objekt, oavsett trafikslag. Enligt Trafikverket följs nu denna princip.

Trafikverkets bedömning idag är det inte sker någon dubbelräkning. De förutsättningar och antaganden som ligger till grund för den samhällsekonomiska kalkylen beskrivs i ett arbets-PM som finns som bilaga i den samlade effektbedömningen. Om en given åtgärd förutsätter att en icke beslutad åtgärd genomförs så anges detta i PM:et. Efter Riksrevisionens granskning uppger Trafikverket att man fortsatt att utveckla effektsambanden för sjöfart, bland annat för sjösäkerhet och emissioner. Trafikverket har dessutom nyligen tagit fram en gemensam kalkylmodell för sjöfartsinvesteringar, som kommer att tillämpas efter att den kvalitetsgranskats.

Avslutande bedömning och kommentarer

Regeringen och de övriga granskade organisationerna har vidtagit flera åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskning. Åtgärderna innebär att de problem som Riksrevisionen redovisade har hanterats.