Uppföljning av granskningen Teracom och marknäten – mediepolitik, monopol och krisberedskap (RiR 2016:18)

Riksrevisionen konstaterade i granskningsrapporten att Teracom genomgick en strategisk omorientering. Riksrevisionen ansåg att detta var förknippat med så stora risker att regeringen borde ta aktiv ställning till den nya inriktningen.

Vidare ansåg Riksrevisionen att det saknades motiv för statligt ägande för stora delar av koncernens verksamhet. Granskningen fann även att aktiebolagsformen inte nödvändigtvis är optimal för marknäten.

Riksrevisionen bedömde att marknaden för marknät bör betraktas som ett naturligt monopol. Ändå används en styrning och reglering som är anpassad efter marknader med normala konkurrensförhållanden. Riksrevisionen menade att detta får till följd att offentliga resurser inte används effektivt, och att trycket på Teracom att effektivisera sin verksamhet minskar.

Riksrevisionen lämnade följande rekommendationer till regeringen:

• Ta ställning till vilket samhällsuppdrag Teracom bör ha, och se därefter över vilka av Teracom Groups verksamheter som fortsatt behöver vara statligt ägda.
• Överväg vilken driftsform som är lämpligast för marknäten.
• Se över möjligheten att göra en prisreglering av marknätsmarknaderna enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation överflödig, exempelvis genom ägarstyrning.
• Använd ägarstyrning för att se till att bolaget inte, genom att utnyttja de fördelar bolaget har av att vara statligt ägt och inneha monopol, riskerar att hämma privat företagande.

Vidare lämnade Riksrevisionen följande rekommendation till PTS:

• Överväg att använda en prisregleringsmodell som inte tar bort Teracoms incitament till effektiviseringar, i den mån prisregleringen av marknätsmarknaderna fortsätter.

Riksdagens behandling av regeringens skrivelse

I sin skrivelse med anledning av granskningen uppgav regeringen att den på flera punkter inte delade Riksrevisionens bild. Regeringen gav exempel på hur den aktivt tagit ställning till Teracoms strategi. Regeringen ansåg inte att koncernen riskerade att missbruka sin monopolliknande ställning, men instämde i att koncernens övergripande uppdrag skulle kunna förtydligas. Regeringen instämde inte i att man bör ta ställning till omfånget av det statliga ägandet i Teracom Group AB, och inte heller i att marknätet lämpar sig för annan associationsrättslig form. Regeringen delade Riksrevisionens uppfattning att valet av prisregleringsmodell innebär att incitamentet till effektiviseringar blir litet, men menade att det ligger utanför regeringens mandat att omdefiniera marknaden. Post- och telestyrelsen ansåg att nuvarande prisregleringsmodell troligen är den mest lämpade men uteslöt inte tydligare inslag av effektiviseringsincitament.

I skrivelsen aviserade regeringen flera åtgärder i linje med granskningens rekommendationer. Regeringen avsåg under 2017 att fastställa nya och relevanta ekonomiska mål för Teracom Group samt att komplettera dessa med minst ett uppdragsmål. Regeringen delade Riksrevisionens syn på Teracom Group som överkapitaliserat. Inom ramen för att ta fram relevanta ekonomiska mål skulle därför kapitalstrukturen anpassas till verksamheten. Regeringen avsåg även att under 2017 göra en översyn av verksamhetparagrafen i koncernmoderns bolagsordning och säkerställa att koncernens övergripande uppdrag är relevant och att bolagets utveckling inte leder till att privat företagande hämmas. Med detta ansåg regeringen att Riksrevisionens rapport var slutbehandlad.

Vid riksdagsbehandlingen av regeringens skrivelse gick kulturutskottet igenom regeringens aviserade åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer. Utskottet noterade att regeringen avsåg att vidta åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer. Riksdagen lade regeringens skrivelse till handlingarna.

Regeringens och myndigheternas åtgärder

Av regeringens verksamhetsberättelser för bolag med statligt ägande framgår att de ekonomiska målen för lönsamhet, avkastning och kapitalstrukturen inte förändrats. Målen om lönsamhet har utgått ifrån att avkastningen på eget kapital ska uppgå till 17 procent. För kapitalstrukturen har målet varit 30 procent och för utdelning har det varit 40–60 procent. Det framgår vidare att regeringen tidigare meddelat att bolagets ekonomiska mål kommer att ses över, men att översynen bland annat inväntar en inriktning i frågan om ett framtida samhällsnät. I de tre verksamhetsberättelserna som kommit sedan granskningen har samma formulering om bolagets samhällsuppdrag ingått. Man har heller inte utvecklat mål enligt processen för uppdragsmål. I samband med en extra bolagsstämma i augusti 2020 beslöt man emellertid att bredda uppdraget. I bolagsordningen har den tredje paragrafen om föremålet för bolagets verksamhet därmed fått en ny lydelse. Förändringen skedde mot bakgrund av riksdagens beslut om ett utvidgat uppdrag för Teracom Group AB. Beslutet föregicks av att regeringen i sin vårändringsbudget 2020 föreslog att uppdraget för Teracom Group AB ska utvidgas. Uppdraget ska även omfatta att aktivt utveckla, erbjuda och driva kommunikationslösningar till samhällsviktiga aktörer, med fokus på säkerhet, robusthet och tillgänglighet. Det ska också omfatta Teracom AB:s nuvarande uppdrag. I och med översynen av uppdraget har förutsättningarna ändrats för att i ett andra steg se över ekonomiska mål såsom utdelnings- och kapitalstruktur samt avkastningsmål.

Tidigare hade regeringen i sin skrivelse med anledning av Riksrevisionens rapport om statligt ägda bolag med samhällsuppdrag uttryckt att av de 23 bolagen med samhällsuppdrag hade endast 8 bolag getts uppdragsmål. Närmast i tur att få uppdragsmål stod bland annat Teracom Group AB.

PTS bedömde att myndighetens arbete för en väl fungerande konkurrens på marknaderna för elektroniska kommunikationer är tillfredsställande. Myndigheten fortsatte under 2019 fortsatt att analysera marknaderna för utsändning för fri tv och analog ljudradio via marknätet. PTS konstaterade i sin analys att Teracom fortsatt är ett företag med betydande inflytande på dessa marknader. Myndigheten ansåg därför att marknaderna fortsatt ska regleras. PTS skrev att regleringen gör att det går att säkerställa fortsatt möjlighet för slutkunder att ta emot sändningar av fri tv och analog ljudradio i hela landet via marknätet.

Avslutande bedömning och kommentarer

Regeringen avvisade i sin skrivelse flera av granskningens rekommendationer, men var samtidigt positiv till andra. Även om det inledningsvis inte skedde några förändringar så har regeringen hela tiden varit tydlig med sin grundläggande avsikt att vidta flera åtgärder i linje med granskningens rekommendationer. Riksrevisionen menar att flera av de åtgärder som sedan dess har aviserats och vidtagits ligger i linje med det som rekommenderades i granskningen.