Resultat

Riksrevisionens övergripande slutsats är att det finns ett betydande förbättringsutrymme i regeringens volymbedömningar av nya arbetsmarknadspolitiska insatser. Granskningen visar att regeringens volymbedömningar systematiskt har överskattat det förväntade deltagarantalet och kostnaderna för hela den undersökta perioden.

Systematiska överskattningar av insatsernas omfattning

Riksrevisionen har jämfört regeringens volymbedömningar innan insatsen startade med det faktiska deltagarantalet under de tre första åren för 23 insatser. Granskningen visar att regeringen systematiskt har överskattat det framtida deltagarantalet respektive kostnaderna under hela den studerade perioden. För sex av tio volymbedömningar blev det faktiska deltagarantalet högst 25 procent av det förväntade.

I vissa fall har implementeringstiden underskattats och då har insatsen nått önskade volymer på lite sikt. Minst lika vanligt är emellertid att insatsen ligger kvar på en låg nivå tills den avvecklas. Nästan hälften av de insatser som startade under perioden 2006–2015 lades ned inom fyra år.

För insatsen Utbildningskontrakt har det inte varit möjligt att jämföra det beräknade deltagarantalet med faktiskt utfall eftersom det inte har gått att följa upp deltagarantalet i efterhand på ett tillförlitligt sätt.

Bristande analys och dokumentation vid volymbedömningar

Riksrevisionen har granskat om regeringen har tagit hänsyn till faktorer som enligt tidigare studier visat sig påverka utvecklingen av deltagarantalet vid sina bedömningar av deltagarantalet för fem arbetsmarknadspolitiska insatser. Dessa faktorer är: målgruppens storlek, konkurrens mellan insatser, efterfrågan och motivation hos arbetssökande och arbetsgivare, kapacitet hos utbildningsanordnare, arbetsmarknadens utveckling samt tid för implementering.

För fyra av fem granskade insatser saknas en tydlig dokumentation över hur volymbedömningarna har tagits fram. Av intervjuer och arbetsmaterial framgår att det för samtliga insatser saknas analyser av flera faktorer som är av betydelse för hur deltagarantalet utvecklas i arbetsmarknadspolitiska insatser. Alla volymbedömningar bygger dock på en mer eller mindre utvecklad analys av målgruppens storlek.

Utifrån fallstudierna är det svårt att dra säkra slutsatser om i vilken utsträckning ett bättre förberedelsearbete skulle leda till mer träffsäkra volymbedömningar. Enligt Riksrevisionens mening är det dock ett rimligt antagande att systematiskt genomförda förberedelser med utgångspunkt i kända förklaringsfaktorer skulle öka träffsäkerheten i regeringens volymbedömningar.

Överoptimism en orsak till överskattningarna

Att regeringen genomgående bedömer att det ska bli fler deltagare i insatserna än vad som senare visar sig bli fallet, tyder på att det finns en tendens till överoptimism i bedömningarna snarare än svårigheter att göra en träffsäker prognos. Om felbedömningarna enbart hade berott på svårigheter att prognostisera rätt hade avvikelserna sannolikt haft en jämnare fördelning mellan över- och underskattningar, och inte som nu nästan enbart bestått av överskattningar. En möjlig orsak till denna överdrivna optimism är ett så kallat inifrånperspektiv där bedömningen av utfallet inte tar hänsyn till tidigare erfarenheter från liknande projekt. I vissa fall torde skillnaden mellan prognos och utfall även bero på att volymbedömningarna varit målsättningar för hur många som ska delta i insatserna snarare än realistiska prognoser.

Flera risker med överskattade volymbedömningar

Granskningen visar att det finns flera risker med att överskatta deltagarantalet för nya insatser, framför allt att resurser binds upp till arbetsmarknadspolitiska insatser utan att komma till användning. Under 2008–2016 har i genomsnitt 1,2 miljarder kronor (15 procent) årligen av anslaget för arbetsmarknadspolitiska program och insatser inte använts. Granskningen visar att överskattade volymbedömningar sannolikt var den huvudsakliga orsaken till de oförbrukade medlen på nära 2,3 miljarder kronor under 2016.

En systematisk överskattning av deltagarantalet för nya insatser riskerar också att leda till en lägre kostnadseffektivitet för arbetsmarknadspolitiken. Regeringen har i genomsnitt lanserat två nya insatser per år under den granskade perioden. I vissa fall har implementeringskostnaderna för dessa insatser varit betydande samtidigt som deltagarantalet inte kommit i närheten av det förväntade. Höga, fasta implementeringskostnader i kombination med ett lågt deltagande innebär höga styckkostnader. Detta minskar i sin tur sannolikheten för att insatsen ska vara kostnadseffektiv.

En annan risk med överskattade volymbedömningar är att Arbetsförmedlingen anvisar deltagare till insatser i syfte att öka volymerna snarare än att utgå från vad som är bäst ur den arbetssökandes perspektiv. Vid volymbedömningar finns också en risk för att implementeringstiden kan underskattas så att insatsen kommer ur fas med andra insatser eller i relation till konjunkturutvecklingen. Det finns också en viss risk att systematiska överskattningar av deltagarantalet i arbetsmarknadspolitiska insatser kan försämra prognoserna över framtida sysselsättning och arbetslöshet.