Resultat

Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringens och Trafikverkets styrning inte stödjer ett trafikslagsövergripande arbetssätt. Regeringen behöver i flera avseenden förtydliga hur Trafikverket ska arbeta med fyrstegsprincipen, och Trafikverket behöver utveckla arbetssättet med ÅVS:erna för att åstadkomma mer kostnadseffektiva investeringar inom transportsektorn.

Steg 1-åtgärder är sällan användbara för att eliminera brister i transportinfrastruktur

Enligt statsmakterna ska möjliga förbättringar i transportsystemet prövas stegvis enligt de fyra stegen. Riksrevisionens granskning visar att ÅVS:erna uppfyller principen om att åtgärder som prövas klassificerades i enlighet med fyrstegsprincipen. I denna mening har fyrstegsprincipen satt avtryck i arbetet med åtgärdsval. Samtidigt behöver den stegvisa processen utvecklas.

Trafikverket prövar inte alla fyra stegen i alla ÅVS:er. I ungefär hälften av ÅVS:erna saknas en prövning av åtgärder som klassificeras som steg 1-åtgärder. Vidare prövas åtgärderna inte alltid stegvis, i den meningen att man först prövar om en mindre kostsam åtgärd kan tillgodose behovet, innan dyrare åtgärder prövas. Riksrevisionens bedömning är att de mindre kostsamma åtgärderna snarare ses som ett komplement till dyrare åtgärder än som ett alternativ för att lösa problemet. Statsmakternas intentioner vad gäller den stegvisa prövningen uppfylls därmed inte.

Samtidigt visar granskningen att de allra flesta steg 1-åtgärder inte är användbara för att lösa enskilda brister som identifieras i ÅVS:er, och Trafikverket har inte heller mandat att genomföra och finansiera mindre steg 1-åtgärder. Trafikverket saknar därmed tillräckliga förutsättningar för att tillämpa steg 1-nivån i fyrstegsprincipen. Regeringen har inte heller preciserat hur Trafikverket ska arbeta med den stegvisa processen på steg 1-nivå och i vilken grad steg 1-lösningar är önskvärda i större omfattning. Detta gäller särskilt som Trafikverket med tiden har fått allt större anslag av statsmakterna för att kunna genomföra dyra investeringar som främst hör hemma på steg 4-nivån.

Om statsmakterna långsiktigt vill minska efterfrågan på trafikkapacitet, eller genomföra överföringar av trafikvolymer mellan trafikslag, finns det möjligheter via generella steg 1-åtgärder såsom avgifter, skatter, subventioner och en mer genomtänkt samhällsplanering. Sådana initiativ kan komma från Trafikverket men då Trafikverket inte har mandat att själva genomföra många av steg 1-åtgärderna behöver det ske med tydligare stöd av regeringen.

Det trafikslagsövergripande perspektivet har inte fått tillräckligt genomslag

Det trafikslagsövergripande perspektivet innebär att fyrstegsprincipen ska tillämpas för alla transportslagen. Detta är uppfyllt i den meningen att Trafikverket gör ÅVS:er inom alla trafikslag.

Men det trafikslagsövergripande perspektivet innebär också att åtgärdsval ska prövas förutsättningslöst så att lösningen kan finnas inom olika trafikslag. Trafikverkets bristbeskrivningar är dock sällan formulerade så att åtgärder från flera olika trafikslag prövas. Bristerna anses på så sätt i de allra flesta fall finnas på vägen eller järnvägen i fråga, i form av att det sker olyckor eller är vanligt med köbildning. Då är det svårt att arbeta med öppna problemformuleringar av det slag som krävs för ett trafikslagsövergripande angreppssätt. Ett exempel på detta är att miljö- och hälsoförhållanden sällan är ett huvudskäl till att ÅVS:er påbörjas, eftersom höga utsläpp sällan är ett problem just på en specifik väg eller järnväg.

Att bristbeskrivningarna är snävt formulerade gäller i särskilt hög grad järnvägsområdet. Här görs förutom ÅVS:er även så kallade funktionsutredningar som grund för åtgärdsval, med genomgående ganska snäva bristbeskrivningar. Enligt Trafikverket finns argument för detta, då järnvägen är ett slutet system där brister av teknisk karaktär är vanligare. Det betyder samtidigt att fyrstegsprincipen är mindre styrande för järnvägsprojekten. Riksrevisionens bedömning är att fyrstegsprincipen i lika hög grad kan användas vid analyser av brister i järnvägssystemet som för vägar, men att analyserna kan behöva göras på en högre nivå, med en nationell överblick över hela systemet. Exempelvis är mer kraftfulla steg 1-åtgärder svåra att föreslå på regional nivå.

Riksrevisionen bedömer att det trafikslagsövergripande perspektivet därmed inte har fått tillräckligt genomslag inom Trafikverkets organisation och att regeringen inte gett Trafikverket tillräcklig vägledning i frågan om hur begreppet trafikslagsövergripande i praktiken ska tolkas.

ÅVS:erna som underlag för åtgärdsval behöver förbättras

Enligt statsmakterna ska de åtgärder som beslutas bidra till att de transportpolitiska målen uppfylls. Detta är enligt Riksrevisionen uppfyllt, då bristbeskrivningarna i ÅVS:erna genomgående har en koppling till dessa mål.

Trafikverket har brutit ner dessa mål till sex så kallade leveranskvaliteter. De vanligaste huvudbristerna i ÅVS:erna är bristande säkerhet, bristande kapacitet och bristande användbarhet (tillgänglighet). Övriga tre leveranskvaliteter (punktlighet, robusthet och miljö och hälsa) anges sällan som huvudbrister. Leveranskvaliteterna är inte anpassade för att analysera brister på operativ nivå och flera av leveranskvaliteterna överlappar varandra; robusthet och punktlighet är till exempel överlappande i förhållande till kapacitet. Trafikverket behöver därför utveckla arbetet med leveranskvaliteterna.

För att kunna bedöma allvaret i den redovisade bristen eller de redovisade bristerna är det nödvändigt med någon form av jämförande information, exempelvis vad som kan anses vara acceptabel standard för den studerade sträckan. Sådan information saknas dock i de flesta ÅVS:er. Anledningen till att denna information saknas är främst att Trafikverket inte har tagit fram tillräckligt utvecklade referensvärden, men också att de referensvärden som finns tillgängliga inom myndigheten inte utnyttjas i tillräcklig omfattning. Konsekvensen blir att det är svårt att avgöra om det är de mest allvarliga bristerna som utreds. Följaktligen blir det också svårt att bedöma om det är de mest kostnadseffektiva åtgärderna som slutligen föreslås och genomförs.

Få ÅVS:er innehåller kvantitativa samhällsekonomiska beräkningar som stöd för åtgärdsvalet. De flesta ÅVS:er innehåller en kvalitativ bedömning av nyttorna och en grov kostnadsindikation. Riksrevisionen bedömer att detta normalt kan vara tillräckligt. För större och dyrare åtgärder bör dock kvantitativa beräkningar av olika kostsamma alternativ göras, där dyrare alternativ ställs mot billigare i enlighet med fyrstegsprincipen. Trafikverket har bra förutsättningar för att göra sådana samhällsekonomiska beräkningar, med de utvecklade effektsamband och beräkningsmodeller som finns.

Kvaliteten på kostnadsbedömningarna i ÅVS:erna är ibland otillfredsställande. En förklaring är att rutinerna för kunskapsöverföring från de som genomför åtgärderna till de som planerar dem inte är tillräckligt utvecklade. En annan förklaring är att allt fler kostnadsbedömningar numera görs av konsulter. Riksrevisionen noterar här en risk för att Trafikverket tappar kompetens avseende kostnadsbedömningar i tidigt skede för olika typer av åtgärder.

En kvalitetsbrist i ÅVS:erna är också att Trafikverket avslutar ungefär en tredjedel av alla ÅVS:er utan ett tydligt förslag till åtgärd. I vissa fall föreslås fortsatt utredning. I andra fall föreslås ett visst åtgärdspaket på kort sikt och ett på längre, utan att något av alternativen utesluts. I sådana ÅVS:er görs inget åtgärdsval, trots att detta är syftet med studien. I närmare hälften av alla ÅVS:er redovisar Trafikverket inte heller något förslag till finansiering, och det framgår inte alltid om åtgärdsförslagen är ett underlag för beslut i en nationell transportplan, en länsplan eller andra typer av beslut. Eftersom olika aktörer kan ha ansvar för att finansiera och genomföra åtgärderna är det viktigt att detta dokumenteras, något som enligt Riksrevisionen behöver förbättras.

I de flesta ÅVS:er saknas beskrivningar av hur föreslagna åtgärder förhåller sig till den aktuella underhållsplanen. Detta kan ses som ett problem, eftersom vissa åtgärder som föreslås är av underhållskaraktär och därför kan behöva koordineras med underhållsplanen. En förklaring som framkommit i intervjuerna är att projektledarna som ansvarar för framtagandet av ÅVS:er inte på ett enkelt sätt kan hämta in den relevanta informationen från de delar av Trafikverket som ansvarar för underhållet. Här behöver kunskapsöverföringen inom organisationen förbättras.

Den sammantagna bilden är att Trafikverket behöver förbättra kvaliteten på ÅVS:erna, dels genom att renodla studien som ett underlag för åtgärdsval, dels genom att åstadkomma en jämnare och mer enhetlig kvalitet.

Åtgärdsval i nationella planen baseras ibland på äldre underlagsmaterial

Riksrevisionen har undersökt ett urval av de projekt som finns i den nationella planen 2018–2029. Enbart projekt som är tänkta att genomföras långt fram i tiden, med byggstart tidigast 2024, finns med i urvalet. Granskningen har visat att Trafikverket ibland baserar åtgärdsval till den nationella planen på ett äldre underlagsmaterial, som har tagits fram med en annan metodik där fyrstegsprincipen inte har varit tydligt vägledande. Enligt Riksrevision finns det skäl att ställa samma krav på aktualitet för ÅVS:er som för samlade effektbedömningar (SEB:ar) när dessa utgör underlag för åtgärdsval, särskilt när de utgör underlag för åtgärdsval till den nationella planen.