Bakgrund

För att åstadkomma en önskad avvägning mellan kostnad och risk beslutar regeringen varje år vilken sammansättning statsskulden ska ha liksom löptiden för respektive del av statsskulden. Riksgälden i sin tur styr statsskuldens löptid genom att välja skuldens fördelning mellan rörlig respektive fast ränta. Sedan 2003 använder Riksgälden bland annat så kallade ränteswappar för att åstadkomma en lämplig fördelning. En ränteswap innebär att två parter byter räntor med varandra, vanligtvis en fast ränta mot en rörlig.

Användningen av ränteswappar har blivit omfattande och under perioden 2003–2017 har Riksgälden ingått ränteswapavtal för statsobligationer för närmare 300 miljarder kronor. De motiv Riksgälden har framfört för användningen av ränteswappar har varierat över tiden, liksom sättet att redovisa resultatet av användningen.

Mot bakgrund av den stora användningen av ränteswappar samt förändringen av motiven till och redovisningen av ränteswappar har Riksrevisionen granskat hur användningen av ränteswappar svarar mot det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen och om redovisningen av resultatet är tillfredsställande.

Rapporten försöker besvara två revisionsfrågor:

1. Har användningen av ränteswappar varit effektiv?
2. Är redovisningen av ränteswappar tillfredsställande?

Skiftande motiv och redovisning

Riksgälden började 2003 använda sig av ränteswappar för att sänka kostnaderna för förvaltningen av statsskulden. Riksgälden kan med statens balansräkning i ryggen låna till förmånligare villkor än andra aktörer på marknaden. Denna konkurrensfördel är vanligtvis större ju längre lånet är. Riksgäldens ursprungliga motiv var att utnyttja denna konkurrensfördel genom att låna med långa löptider till fast ränta och därefter använda sig av ränteswappar för att erhålla en rörlig ränta. Marknadsdata för åren som föregick beslutet 2003 visade att detta skulle medföra kostnadsbesparingar.

Inledningsvis redovisade Riksgälden att användningen av ränteswappar jämfört med kort upplåning i statsskuldväxlar medförde lägre kostnader för staten. Men under finanskrisen uppstod det förtroendeproblem på de finansiella marknaderna vilket kullkastade tidigare förhållanden. Under perioden 2008–2012 tredubblades skillnaden i upplåningskostnaden för tremånaders lån mellan marknaden (som Riksgälden betalar när de använder ränteswappar) och staten (den alternativa upplåningsformen statsskuldväxlar) jämfört med åren före finanskrisen. Användandet av ränteswappar var därmed inte längre det billigaste alternativet att låna med rörlig ränta och resultatet blev enligt den dåvarande redovisningsmodellen negativt.

Samtidigt med att de negativa resultaten uppstod ändrade Riksgälden såväl motiven till användningen av ränteswappar som redovisningsmodell för kostnadskonsekvensen. De nya motiven var att ränteswappar sänkte kostnaden genom att statsskuldens löptid kortades, att likviditeten i obligationsmarknaden förbättrades, att refinansieringsrisken minskade samt att alternativet att låna via statsskuldväxlar inte var tillgängligt då efterfrågan på dessa bedömdes vara begränsad.

Den nya redovisningsmodellen baserades på en jämförelse av den fasta långa räntan med den rörliga räntan i ränteswapavtalet, det vill säga nettobetalningen av avtalet. Istället för att jämföra kostnaden mellan två olika korta upplåningsalternativ med tre månaders tidslängd valde Riksgälden att från och med 2010 jämföra kostnaden för lång upplåning (vanligtvis 7–10 år) med kostnaden för kort upplåning (tre månader).

Eftersom det i normala fall är dyrare att låna på lång tid än på kort resulterade den ändrade redovisningsmodellen i att det redovisade resultatet av att använda ränteswappar åter blev positivt. Det faktum att räntan fallit till rekordlåga nivåer – räntan på tre månaders lån har varit negativ sedan våren 2014 – har också bidragit till att den nuvarande redovisningsmodellen uppvisar ett starkt positivt resultat, 36 miljarder kronor sammantaget för hela perioden 2003–2017.