Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

Resultat

Riksrevisionens övergripande slutsats är att planeringsprocessen hittills inte haft en förutsättningslös karaktär. Resultatet av granskningen sammanfattas under följande rubriker.

Planeringen har utgått från lösningen snarare än problemet

I de riktlinjer som riksdagen och regeringen ställt upp för att pröva möjliga investeringar inom infrastrukturområdet, förutsätts att det finns en problembeskrivning och en bristanalys kopplad till målen för den statliga transportinfrastrukturen. Genomgående har vi funnit att problembeskrivningarna är översiktliga och utan mer ingående analys. De två huvudsakliga brister som lyfts fram är att inrikesflygets klimatpåverkan är för stor, och att det finns kapacitetsproblem på delar av de nuvarande stambanorna.

En förklaring till dessa svaga problembeskrivningar är att uppdragen från regeringen om att utreda höghastighetsjärnvägen ofta har varit för snäva. Det är inte uppenbart att utredningarna ska undersöka om det är samhällsekonomiskt effektivt att genomföra ett tilltänkt projekt. Snarare finns en tendens till en underförstådd uppfattning att huvudfrågan är hur en höghastighetsjärnväg ska byggas. Forskning om så kallade megaprojekt har visat att projekt av detta slag i det tidigaste planeringsskedet oftast befolkas av personer som är positiva till projektet. Man koncentrerar sig på lösningen utan att ha riktigt klarat ut vilket problem som åtgärden ska lösa.

Planeringen har inte genomförts i enlighet med fyrstegsprincipen

Enligt fyrstegsprincipen, som är påbjuden av riksdagen och regeringen, ska inledningsvis en förutsättningslös prövning göras av om andra åtgärder än en större investering skulle kunna lösa det problem som har identifierats. I stort sett inga sådana prövningar har dock gjorts i de utredningar som genomförts. Utredarna har inte undersökt alternativa åtgärder, såsom olika skatter eller avgifter, för att lösa identifierade problem, exempelvis flygets alltför stora klimatpåverkan. Likaså har andra styrmedel för att lösa existerande kapacitetsproblem i järnvägsnätet inte prövats.

Vi har funnit ett par olika förklaringar till detta. En sådan är att utredningarna nästan alltid genomförs under stor tidspress. Detta kan ses som en paradox, då planeringen pågått i decennier. Var och en av utredningarna får dock påfallande liten tid till sitt förfogande, och det är vanligt att det finns ursäkter i utredningarna för att det inte funnits tid för mer ingående analyser. En förklaring kan också vara att fyrstegsprincipen har en bakgrund på gamla Vägverket, medan principen om att investeringar ska prövas förutsättningslöst inte har slagit genom helt och hållet inom järnvägsområdet. Detta har Riksrevisionen konstaterat i en tidigare granskning.

Samhällsekonomisk effektivitet har inte varit ett viktigt kriterium

Enligt riksdagens och regeringens intentioner ska tänkbara investeringar prövas mot kriteriet samhällsekonomisk effektivitet. Den samhällsekonomiska effektiviteten ska inte utgöra det enda kriteriet vid beslut om investeringsprojekt, men däremot är kriteriet så viktigt att det ska ha en påverkan på besluten. Enligt vår bedömning har dock prövningen av höghastighetsjärnvägen i väsentliga delar skett utan nämnvärd påverkan av detta kriterium.

Ett exempel är att regeringen genom direktiv till Trafikverket har tagit initiativ till att tre delsträckor av höghastighetsjärnvägen, Järna-Linköping (den så kallade Ostlänken), Göteborg-Borås och Hässleholm-Lund ska ingå i den nationella transportplanen, utan att det har funnits underlag i form av åtgärdsvalsstudier (eller motsvarande). Dessutom fanns vid tidpunkten för dessa direktiv ingen samlad effektbedömning av sträckorna Göteborg-Borås och Hässleholm-Lund, och enbart äldre effektbedömningar av Ostlänken som tagits fram innan Trafikverket bildades. Den påbjudna ordningen att prövningar av möjliga investeringsalternativ ska föregås av både en analys av åtgärder enligt fyrstegsprincipen och en samlad effektbedömning har alltså inte följts i detta fall. Det kan också konstateras att övriga investeringsprojekt i den nationella transportplanen, och dessutom flertalet namngivna projekt som hamnat ”under strecket”, är betydligt mer samhällsekonomiskt lönsamma än de projekt i planen som utgör delprojekt av höghastighetsjärnvägen. Därför är det troligt att många av de undanträngda projekten skulle ge mer samhällsnytta än höghastighetsjärnvägens delprojekt, även om det inte går att peka ut exakt vilka andra projekt som har trängts undan till förmån för höghastighetsjärnvägens delprojekt. Det innebär även att måluppfyllelsen i förhållande till de transportpolitiska målen riskerar att bli lägre.

Besluten har hittills tagits i fel ordning

Varken riksdagen eller regeringen har tagit ett beslut om att bygga en komplett höghastighetsbana mellan Stockholm och Göteborg respektive Malmö. Ändå har projektet ”smugit igång” genom att regeringen beslutat att genomföra Ostlänken (en delsträcka mellan Järna och Linköping), dessutom med restriktionen att projektet ska genomföras inom budgetramen för ordinarie planeringsramar. Här uppstår en situation där ett enskilt beslut om en delsträcka implicit kan leda till beslut om en hel höghastighetsjärnväg. Processen har haft likheter med den hopblandning av beslutsfattande och genomförandeprocess som forskning noterat ofta inträffar i planeringen av megaprojekt. Enligt vår mening är detta en bakvänd beslutsordning som genom inlåsningar riskerar att leda till samhällsekonomiskt ineffektiva lösningar.

Projektets kostnader var länge underskattade

I riksdagens och regeringens riktlinjer för hur tänkta investeringar ska prövas är det av särskild vikt att det görs samlade effektbedömningar som innehåller kvalificerade analyser av projektets kostnader. Vi har dock funnit att särskilt kostnadsberäkningarna länge höll låg kvalitet, och att kostnaderna kraftigt underskattades. Bedömningen av investeringskostnaden för hela höghastighetsprojektet har stigit från cirka 50 miljarder kronor år 2003 (motsvarande 86 miljarder kronor i 2015-års penningvärde) till i nuläget långt över 200 miljarder kronor. Dessa ökningar av kostnaderna har skett i projektets tidiga planeringsfas, innan beslut har tagits om att hela höghastighetsjärnvägen ska byggas. Det var först år 2015 som en mer kvalificerad ansats gjordes av de samlade investeringskostnaderna. Då hade planeringen pågått i ungefär ett decennium. Bedömningen av vad den slutliga kostnaden kommer att bli är fortfarande osäker.

Forskning om megaprojekt visar att det är mycket vanligt att kostnaderna initialt underskattas, och att betydande förseningar och fördyringar ofta uppstår ju längre fram projektet kommit. En förklaring är att det är svårt att planera megaprojekt, men denna forskning visar också att planeringen i ett initialt skede kännetecknas av att de som arbetar med projektet tenderar att vara optimistiska och i regel tror att verksamheter kommer att löpa på enligt plan. Dessutom är det enligt forskning typiskt att det initialt finns en ovillighet att räkna ordentligt på kostnaderna. Det svenska höghastighetsprojektet har sålunda lidit av samma problem som forskarna ser som ett mönster i planeringen av megaprojekt.

Den låga kvaliteten på kostnadsberäkningarna innebar i sin tur att höghastighetsprojektet ganska länge bedömdes som samhällsekonomiskt lönsamt. När Trafikverket för första gången började göra mer genomarbetade samlade effektbedömningar så har projektet visat sig vara mycket olönsamt. Storleken på samhällsekonomiska nyttorna anses idag utgöra endast 40 procent av storleken på de samhällsekonomiska kostnaderna.

Nuvarande effektbedömningar har i stort en godtagbar kvalitet

Vår genomgång visar att de nuvarande effektbedömningar i stort ger en rättvisande bild av projektets samlade nyttor och kostnader. Dock finns nyttor och kostnader som inte beaktas i den samhällsekonomiska kalkylen. När det gäller nyttor saknas effekter av gränsöverskridande trafik samt investeringens påverkan på förseningar. När det gäller kostnader är inte medräknat utbyggnadsbehov som kan uppstå på delsträckor i anslutning till ändpunkter, exempelvis på sträckan Järna-Stockholm, liksom kostnader för nödvändiga påkopplingssträckor, anpassning av ändpunktsstationer och hantering av schaktmassor. Inte heller kostnader som hamnar på andra aktörer, som inköp av höghastighetståg och byggandet av depåer är medräknade, men det gäller generellt för järnvägsinvesteringar.

De antaganden som effektberäkningarna bygger på förefaller i stort rimliga och i enlighet med gällande standard. Dock talar mycket för att antagandena om exempelvis restider och biljettpriser inte är helt realistiska och överskattar projektets nyttor. Vissa nyttor, kostnader och antaganden i den samhällsekonomiska analysen kan sålunda ifrågasättas. Vår bedömning är dock att dessa potentiella fel inte är av en sådan omfattning att de kan ändra Trafikverkets övergripande slutsats att höghastighetsjärnvägen är samhällsekonomiskt mycket olönsam.

Sverigeförhandlingen – en genväg som blev en omväg

Under åren 2014–2017 kompletterades den ordinarie planeringsprocessen inom transportinfrastruktur med den offentliga utredningen Sverigeförhandlingen, som fick en viktig roll för planeringen av höghastighetsjärnvägen. Enligt regeringens direktiv var utredningens huvuduppgift att ta fram principer för finansiering samt förslag till utbyggnadsstrategi för nya stambanor mellan Stockholm och Göteborg/Malmö. Utredningen skulle också genomföra förhandlingar med främst kommuner och regioner, för att möjliggöra ett snabbt genomförande av nya stambanor. Därmed uppstod en parallell process till den ordinarie planeringsprocessen, där en organisation med ett dussin anställda både fick huvudansvaret för frågan om höghastighetsjärnväg, samt ett antal andra uppdrag.

Denna särorganisatoriska lösning innebar ett betydande avbrott för Trafikverket i sitt arbete med att inom ramen för det gällande planeringssystemet planera infrastruktur och ta fram förslag på lösningar. Det finns forskning som visar på brister som uppstår av att särorganisera i samband med megaprojekt. Risken med en sådan särorganisation är att den tenderar att befolkas av människor med för lite kunskaper, och att det institutionella minnet äventyras. I projektet med höghastighetsjärnväg kan organisationen med Sverigeförhandlingen ses som ett exempel på en sådan särorganisation.

Trafikverket fortsatte under denna period att på regeringens uppdrag planera för en långsam utbyggnad av ett par avgränsade delar av höghastighetsjärnvägen, främst Ostlänken mellan Järna och Linköping. Kravet från regeringen var att detta skulle ske inom redan tilldelade planeringsramar för transportinfrastruktur, vilket lett till att Ostlänken nu planeras som en sträcka som medger högst 250 km per timme som topphastighet. De förslag som Sverigeförhandlingen till slut lämnade – en snabb lånefinansierad utbyggnad av höghastighetsbanan med maxhastigheten 320 km per timme – har hittills inte godtagits av regeringen. Den sammantagna bilden är att denna parallellprocess under tre år var ineffektiv, och att idén med Sverigeförhandlingen som en slags genväg till höghastighetsjärnväg istället blev en omväg.

Uppdaterad: 21 november 2019

Kontakta oss

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?