Resultat

Granskningen visar att de myndigheter som ingått i undersökningen har system och rutiner till skydd mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner som i det stora hela är ändamålsenliga. Arbetet med att få bättre kontroll över inköpsprocessens olika steg är en prioriterad fråga i myndigheterna och granskningen visar att det sker en positiv förändring.

Ett viktigt utvecklingsområde där arbete pågår i flera av myndigheterna handlar om att få bättre överblick över inköpsflöden. Det möjliggör analys och målinriktade insatser mot sådana inköp som inte följer fastställda processer. Ett annat utvecklingsområde är att säkerställa att jävs- och bisysslefrågor regelmässigt lyfts i relevanta sammanhang. Ett tredje utvecklingsområde gäller det bredare arbetet med risker för oegentligheter, vilket är en fråga som skulle kunna belysas mer systematiskt i flera av myndigheterna. Detta är områden där myndigheterna behöver bli bättre. Att fullfölja det påbörjade arbetet och säkerställa genomslaget i alla berörda delar av myndigheterna är viktigt för att säkerställa ett fullgott skydd.

Att Riksrevisionen ser förbättringsmöjligheter betyder inte att vi menar att det förekommit felaktigheter eller oegentligheter. Men det högst ställda målet måste vara att både myndighetens egna företrädare och utomstående betraktare kan känna sig säkra på att alla inköp skett på saklig grund och att personliga relationer inte har påverkat valet av leverantör, utan att själv ha granskat varje enskilt fall.

Riksrevisionen vill därför inskärpa att kontrollen mot förtroendeskador kopplade till närståendetransaktioner, i bred mening, bör vara fortsatt prioriterad av myndigheterna. Vår granskning visar att det sparsamt men löpande förekommit kopplingar mellan anställda och leverantörer, där det samtidigt funnits en närhet mellan den del av organisationen som gjort inköpet och den anställda med koppling till leverantören. Granskningen visar att detta förekommit vid samtliga undersökta myndigheter. Det är rimligt att tro att det också, åtminstone i någon utsträckning, förekommit andra mer svårgranskade typer av närståendetransaktioner där kopplingen till ett företag grundas på vänskap eller beroende. Det räcker med enstaka fall där man kan misstänka att anställda har gynnats av myndighetens inköp för att det ska orsaka stora förtroendeskador. Om brister i rutiner hos myndigheterna har gjort det möjligt för en anställd att göra ett inköp på osaklig grund är risken för förtroendeskada extra stor.

I det följande utvecklas de slutsatser som Riksrevisionen dragit av granskningen. Även om slutsatserna handlar om de granskade myndigheterna är de på många sätt relevanta även för andra myndigheter.

Ovanligt men heller inte undantagsfall med närståendetransaktioner där det kan finnas en risk för att myndigheternas förtroende skadas

Kopplingar till privata företag var relativt vanligt bland myndigheternas anställda, och gällde i viss utsträckning även företag verksamma i de branscher där myndigheterna gjorde inköp för störst belopp.

Däremot var att det ovanligt att anställda hade inkomster eller funktioner i myndigheternas leverantörer. Sammanlagt rörde det sig om cirka 750 av nära 45 000 anställda (1,7 procent) som hade en sådan koppling. När vi inkluderade anställda vars anhöriga hade en funktion i en leverantör blev andelen anställda med någon sorts koppling nästan den dubbla. De var inga dramatiska skillnader mellan myndigheterna i fråga om hur vanligt det var att anställda hade kopplingar till leverantörer. När vi istället tittade på kopplingarna ur ett leverantörsperspektiv blev skillnaderna mellan myndigheterna större. Vid Arbetsförmedlingen och Polisen, båda myndigheter med betydligt fler anställda än leverantörer, hade 4,6 respektive 7,2 procent av myndighetens leverantörer någon sorts koppling till en anställd. I de andra tre myndigheterna, med fler leverantörer än anställda, var andelen leverantörer med koppling till en anställd under 2 procent.

De leverantörer som de anställda hade en koppling till fanns inom vitt skiftande verksamhetsområden, inklusive branscher som myndigheten gjorde stora inköp från. Vanligast var att anställda hade uppdrag som styrelseledamöter eller styrelsesuppleanter, men flera hade även ledande uppdrag såsom innehavare av företag eller styrelseordförande. Det var med andra ord vanligt med funktioner som innebär ett formellt ansvar för företagets verksamhet. De inkomster som anställda hade från leverantörer skilde sig mellan myndigheterna. Medianen varierade mellan 4 000 och 62 000 kronor per år.

Hittills har vi presenterat den bild av kopplingarna som den övergripande statistiken gav i granskningen. Vi har dock också tittat närmare på kopplingarna för att undersöka vad de består i. En majoritet av de granskade kopplingarna föreföll vid närmare påseende innebära mycket låga risker för förtroendeskador, till exempel för att den del av myndigheten som köpt något från en leverantör var en helt annan än den där den anställda med koppling till leverantören arbetade. Det fanns dock också en inte helt obetydlig mindre andel relationer mellan anställda och leverantörer som skulle kunna innebära en högre risk, till exempel för att det fanns en närhet mellan den anställda och den del av organisationen där inköpet gjordes och/eller för att den anställda hade en position som kan ha gett möjligheter att påverka köpet. Sammanlagt har vi kunnat identifiera 99 stycken sådana fall, spridda över de fem granskade myndigheterna.

Spridda risker

Granskningen visar att sådana närståendetransaktioner där det fanns någon sorts närhet mellan den anställda och den del av organisationen där inköpet gjorts var spridda över olika delar av organisationen och flera olika kategorier av inköp. Det gällde i alla fem myndigheterna. I myndigheter med lokal organisation har de också förekommit i den lokala organisationen.

De kopplingar som fanns mellan anställda och företag låg relativt ofta nära myndighetens kärnverksamhet i alla de fem granskade myndigheterna, och kan därför innebära en risk för förtroendeskador:

• Vid Arbetsförmedlingen har det handlat om kopplingar till myndighetens leverantörer av arbetsförmedlingstjänster.
• Vid Trafikverket har det handlat om anställda som haft kopplingar till tekniska konsultföretag.
• Hos Polisen handlar det om anställda med kopplingar till företag inom säkerhetsbranschen.
• I Skogsstyrelsens fall är det kopplingar till företag i skogssektorn och utbetalningar av områdesskydd.
• På Tillväxtverket har det varit kopplingar till olika typer av management- och utvärderingskonsulter.

Vi menar att närheten till kärnverksamheten i dessa fall innebär en särskild risk för att de ska te sig förtroendeskadliga.

Ytterligare några områden har gått att urskilja, där kopplingarna haft en karaktär som kan ha inneburit en risk för förtroendeskada. Ett första sådant område handlar om utgifter för kurser, konferenser och intern representation. Det kan exempelvis handla om att en enhet besökt en kursgård eller om restaurangbesök. I samtliga myndigheter, förutom Skogsstyrelsen där detta inte alls förekom, handlar det om mer än enstaka fall. Denna typ av inköp handlar om utgifter som hanteras på förhållandevis låg organisatorisk nivå, vilket kan innebära en lägre grad av transparens kring inköpsbesluten.

Ett andra område som kan urskiljas i några myndigheter är transaktioner som i olika avseenden hanteras separat från myndighetens upphandlings- och inköpsorganisation. Det har bland annat handlat om bidrag som lämnas av myndigheterna. Närståendetransaktioner av detta slag styrs av färre lagregler än upphandlingspliktiga inköp.

Ett tredje område handlar om myndigheters användning av konsulter. Det har både handlat om användande av bemanningsföretag för bemanning av olika stödfunktioner och om konsulter inom myndigheternas kärnverksamhet. Tillsammans utgör de en inte oväsentlig andel av de fall där det funnits en närhet mellan den anställda som har företagskopplingen och den del av organisationen där inköpet gjorts. Hos några av de granskade myndigheterna finns kopplingar mellan anställda och leverantörer som pekar mot att kopplingen uppstått genom att myndigheten anställt personal som dessförinnan arbetat som konsulter åt myndigheten. I vissa fall tycks den anställda fortsatt arbeta för företaget som levererat konsulttjänsten, parallellt med anställningen på myndigheten. I dessa situationer luckras gränserna mellan vad som är inköp och vad som är anställning upp. Det är då särskilt viktigt att myndigheterna tydliggör ansvarsförhållanden mellan anställd och inhyrd personal, samt försäkrar sig om att samma krav på exempelvis jävshantering används då inköp hanteras av externt anlitad personal.

För alla myndigheter gäller att många riskfyllda närståendetransaktioner handlar om inköp från leverantörer för belopp som inte överstiger de gränser som upphandlingslagarna sätter för krav på annonsering och anbudsförfarande. Det innebär att många av närståendetransaktionerna innefattar inköp som inte nödvändigtvis omgärdas av de skarpaste formkraven och därför kanske inte uppmärksammas på samma sätt. I en del myndigheter är flera av beloppen så små att inte heller formkrav på större direktupphandlingar är tillämpliga.

Att beloppen är jämförelsevis små innebär med ett sådant perspektiv en särskild ”risk”. När vi talar om transaktioner som skulle kunna resa misstankar om oegentligheter, om de inte hanterats väl, är det förstås samtidigt en bra sak att det mer sällan rör sig om större och mer frekvent återkommande belopp.

Arbete pågår för att förbättra myndigheternas inköpssystem

En central del i arbetet med inköp är att stegvis minska de olika sätt som det är möjligt att genomföra ett inköp på och de frihetsgrader som finns för den anställda i inköpssituationer. Granskningen visar att flera av myndigheterna, framför allt de större, arbetar med att i större utsträckning samordna myndighetens inköp. Bland annat utses ansvariga för olika inköpskategorier, som arbetar strategiskt med behovsformulering. Vidare sker en professionalisering av inköp där en ökande andel av inköp och upphandlingar genomförs av handläggare på särskilda inköps- och upphandlingsfunktioner och avrop hanteras av särskilda beställare. Professionaliseringen har bland annat lett till ett fokus på betydelsen av att kravspecifikationer inte utformas med en särskild leverantör i sikte. En bieffekt av professionaliseringen av inköpsverksamheten till särskilda inköps- eller upphandlingsfunktioner är att det leder till fler ögon i inköpsprocesserna. Tydligast är det vid de stora upphandlingarna, men samordning kan också innebära att fler inköp samlas till stora. Även för mindre inköp sker dock i de flesta myndigheter ett arbete både med att utveckla rutiner och att tydliggöra för resten av verksamheten vad som gäller.

Flera av de granskade myndigheterna bedriver ett omfattande arbete för att modernisera sina inköps- och upphandlingssystem. Det handlar ofta om att utveckla och bygga ut olika former av e-handelssystem, vilket förbättrar myndigheternas möjlighet att spåra och följa upp inköp, och möjliggör mer riktade utvecklingsinsatser. På sikt kan detta antas minska möjligheten att närståendetransaktioner sker utan oberoende saklig prövning. Granskningen visar dock att det i dagsläget finns vissa brister i myndigheternas inköpsarbete. Utmaningarna ser olika ut. Bland annat finns brister i uppföljningsarbetet inom inköpsverksamheten på flera av myndigheterna.

Myndigheterna kan och ska dock inte följa upp allt, utan behöver hitta andra sätt att försäkra sig om att arbetssätt är förankrade på alla nivåer i organisationen. Skyddet mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner hänger ytterst på att de som gör inköp är införstådda med myndighetens rutiner och att denna medvetenhet styr deras agerande. Det sistnämnda torde i stor utsträckning vara en fråga om vilken kultur som råder i myndigheten, både rent generellt och mer specifikt när man gör inköp.

Olika aktivt arbete med bisysslor

När anställda på en myndighet själva har en funktion i eller ersättning från ett privat företag så är det en bisyssla. Bestämmelserna kring bisysslor ger möjlighet för en myndighet att skaffa sig kunskap om och pröva anställdas bisysslor. Om det finns rutiner för att lyfta frågan om bisysslor kan det ha en förebyggande effekt. I diskussioner om bisysslor kan myndigheten ge vägledning om vilka företagsengagemang som är olämpliga och kan vara otillåtna i kombination med anställningen på myndigheten.

Myndigheterna har olika inställning till hur man kan arbeta med bisysslor. Det finns myndigheter som ger uttryck för att de huvudsakligen ska pröva enskilda fall rättsligt, för att försöka avgöra vad som vid en prövning i Arbetsdomstolen skulle bedömas vara tillåtet och inte. Andra myndigheter uttrycker tydligare uppfattningar om typer av situationer som myndigheten bedömer kan vara olämpliga och förtroendeskadliga, även om de sedan prövar vad som kan vara tillåtet eller ej utifrån omständigheter i enskilda fall. De riktlinjer som finns på några av de större myndigheterna, som tar sikte på bisysslor hos leverantörer (Trafikverket) eller bisysslor på myndighetens huvudsakliga verksamhetsområde (Polisen), klargör den skada som myndigheten bedömer kan drabba verksamheten. Det kan i sin tur göra det lättare för den enskilde att bedöma om en bisyssla ska anmälas för bedömning än om den förhandsinformation som ges enbart betonar att själva rättsbedömningen alltid görs från fall till fall.

Oavsett om frågan om bisysslor huvudsakligen ses som begränsad till prövning av enskilda fall, eller om myndigheten tar på sig att tydliggöra mer generella risker sett ur myndighetens perspektiv, är det viktigt att medarbetarna återkommande upplyses om att bisysslor ska inrapporteras. Annars är det stor risk att information om anställdas bisysslor inte kommer myndigheten till del fast de skulle behöva prövas. Det vanliga är att någon typ av information finns på internwebben, och att medarbetarnas närmsta chef har ansvar för att frågan behandlas på något sätt, antingen vid nyanställningar, på arbetsplatsträffar eller vid medarbetarsamtal. Det finns i några av myndigheterna en viss osäkerhet om i vilken utsträckning det faktiskt görs. Utifrån hur vanligt det är med bisysslor – föreliggande granskning har visat att mellan 20 och 45 procent hade en bisyssla i ett privat företag och detta är bara en typ av bisyssla – är det rimligt att frågan på något sätt tas upp med alla medarbetare varje år. Det säkraste sättet att åstadkomma det bör vara att resa frågan vid årliga medarbetarsamtal, men det kan också lösas på andra sätt.

God jävshantering – viktigt för att säkra saklighet, svårt att följa upp

Jävshantering tar sikte på att skydda enskilda ärenden från påverkan av osakliga intressen, men också från misstankar om osaklig påverkan som kan uppkomma för att det ser ut som om osakliga intressen fått påverka. Att jäviga personer inte deltar i beslut är alltid viktigt, men kanske särskilt viktigt vid transaktioner där ett upphandlingsreglemente inte styr processens olika steg och tvingar fram en viss grad av transparens och kontroll genom kriteriestyrda leverantörsval.

Ansvaret för att lyfta frågor om eventuellt jäv ligger typiskt sett på den enskilda anställda. Utan regelbunden uppmärksamhet på jävsreglerna i organisationen ökar risken att medarbetare som är jäviga inte lyfter frågan. Det betyder att kunskap om jäv behöver spridas och förankras. Det sker också, i större och mindre utsträckning, på flera myndigheter. Andra sätt att stärka jävshanteringen är att regelmässigt ställa frågor om jäv i inköpssituationer. Bara Polisen rapporterar om en sådan rutin för att löpande lyfta frågan om jäv vid inköp.

Myndigheterna kan också ha rutiner för vad som ska ske när det konstaterats att någon i processen är jävig. Det vanligaste, som kanske ligger närmast till hands, är att lyfta ur den person som är jävig ur beslutsprocessen. Skogsstyrelsen har för sina områdesskydd en annan ordning. Där flyttas istället hela ärendet till en annan del av organisationen. Om det alls är möjligt i andra typer av ärenden beror förstås på deras omfattning och karaktär. Proceduren har fördelen att det avstånd som etableras mellan den jäviga personen och beslutet typiskt sett blir större om beslutet flyttas till en annan enhet än om den jäviga personen inte deltar i det formella beslutet.

I delar av Polisens inköpsverksamhet finns rutinen att även dokumentera den ”jävsinventering" som skett vid en upphandling på en särskild blankett. Ingen annan myndighet beskriver någon rutin för att dokumentera uppmärksammade jävsförhållanden och hur de hanterats. Det finns skäl både för och emot dokumentering. Med dokumentationskrav följer påtagliga risker. De tenderar att lagras på andra dokumentationskrav, utan att informationen nödvändigtvis används. Anteckningar om jävsprövningar skulle dock göra det lättare att i efterhand spåra hanteringen av jäv och vilka avväganden myndigheten gjort.

Riskmedvetenhet i hela organisationen en förutsättning för gott skydd

För att kunna utforma välavvägda åtgärder mot oegentligheter krävs en god förståelse av de risker myndigheten har att hantera, kunskap hos medarbetarna om hur riskerna kan minimeras och en förtrogenhet med de värden som ska styra myndighetsutövning. Det skapas inte bara genom att informera om enskilda rutiner och processer för att hantera närståendetransaktioner. Dessa behöver ingå i ett större sammanhang av analys, förebyggande åtgärder, rapporteringsmöjligheter, utredningskapacitet etc. och bäras av en kultur där skydd mot oegentligheter tas på allvar – i alla delar av organisationen, på alla nivåer. Att skapa ett sådant brett och heltäckande skydd mot oegentligheter kräver tydliga styrsignaler från myndighetsledningen.

Ett viktigt steg är att risker för oegentligheter inventeras. Alla myndigheterna gör detta på någon nivå, men skillnaderna i ambitionsnivå är mycket stora. Även beaktat att verksamhetens karaktär ställer olika krav i olika myndigheter kan analysen av risker kopplade till oegentligheter och närståendetransaktioner utvecklas i de myndigheter där frågan får minst uppmärksamhet.

I flera myndigheter har ledningen eller internrevisionen identifierat just genomslaget för rutiner, regler och värden i hela organisationen som en risk i arbetet mot oegentligheter. Alla myndigheter har rutiner och riktlinjer som ska adressera olika typer av oegentligheter. Arbetet med att stimulera medarbetarna att reflektera över olika dilemman kopplade till oegentligheter är olika aktivt och strukturerat.

Myndigheterna behöver också ha en beredskap för att fånga upp anställdas frågor om vad som är lämpligt i olika situationer, men också eventuella misstankar om oegentligheter. Frågor om bisysslor hanteras ofta i direkt diskussion med ansvarig chef. Internrevisionen kan fungera som rådgivare i olika frågor om risker och oegentligheter. Någon myndighet har ett särskilt råd för etiska frågor. Alla myndigheter har visselblåsarfunktion, några sedan länge och några sedan alldeles nyligen. Beroende på bland annat storlek och typ av verksamhet och hur många fall som lyfts för hantering i myndigheten är det mycket olika tydligt vad som händer om något misstänkt oegentlighet skulle uppdagas. På vissa myndigheter kan man knappt dra sig till minnes något fall eller hur det hanterats.

Rimlig ambitionsnivå på kontrollsystemen givet förekomst av närståendetransaktioner – men viktigt fullfölja arbetet

Granskningen har visat att antalet kopplingar mellan anställda och leverantörer är ganska litet, i relation till antalet anställda och antalet leverantörer, och av dem framstår i sin tur majoriteten som oproblematiska i så måtto att det verkar finnas ett avsevärt avstånd mellan inköpsbeslutet och den berörda anställda. Om de återstående fallen är tillräckligt eller betryggande få, låter sig inte sägas. Vad vi kan se är att närståendetransaktioner inträffar på alla de områden vi på förhand trodde skulle vara riskområden, men i litet antal och utan tydlig koncentration. Kopplingarna till leverantörer är i hög grad glest utspridda i olika delar av myndigheterna.

En slutsats vi drar av närståendetransaktionernas spridning i de undersökta myndigheterna är att skyddet mot förtroendeskadliga närståendetransaktioner behöver fungera i hela organisationen och alltså inte kan isoleras till enskilda typer av inköp eller anställda. De närståendetransaktioner som förekommit bedöms samtidigt inte i någon myndighet vara av en mängd eller art som gör det rimligt med särskilda åtgärder mot just denna typ av närståendetransaktioner. Snarare krävs ett gott allmänpreventivt skydd som tar sikte på närståendetransaktioner i bredare mening än vad som här undersökts, som både arbetar med risker för oegentligheter och för att förhindra att misstankar om oegentligheter uppkommer på grund av bristande transparens eller otydliga inköpsprocesser.

Den sammantagna bedömningen av myndigheternas befintliga skydd är att rutiner och system har lagt en god grund för kontroll, att det utvecklingsarbete som pågår går i rätt riktning och att det behöver fullföljas. Det är värt att betona att det inte går att kräva av myndigheterna att närståendetransaktioner aldrig ska inträffa. Det följer bland annat av att näringsfriheten även gäller för offentliganställda, av att regleringen av bisysslor ska värna både det allmännas intressen och de anställdas näringsfrihet samt av att de upphandlingsregler som styr många inköp bygger på principen om konkurrensneutralitet. Det gör att ett budgivande företag inte kan uteslutas från affärsmöjligheter på grund av personkopplingar. En myndighet behöver alltså räkna med att närståendetransaktioner då och då inträffar. System där inköp och övriga ersättningar behandlas måste därför vara så robusta och transparenta att det står helt klart både internt och externt att också ärenden som involverar närståendetransaktioner behandlas sakligt och opartiskt.