Resultat

Riksrevisionen vill även påpeka att det finns information som tyder på att målen i Tullverkets regleringsbrev om att förhindra införseln av narkotika och vapen inte uppnås. Med tanke på den skada som dessa varor förorsakar vore det motiverat att undersöka vad som skulle krävas för att förhindra införseln i så hög utsträckning att tillgången minskar i samhället, något som inte varit möjligt att undersöka i granskningen.

Riksrevisionens bedömning grundas på nedanstående iakttagelser.

Bristande kunskap om förekomsten av fel och dess konsekvenser

Tullverket anger att kontrollens inriktning ska utgå från en bedömning av var de största riskerna finns. Riksrevisionen delar det synsättet och konstaterar att möjligheten att rikta kontrollen mot de fel och brott som medför störst negativa konsekvenser för samhället är en grundläggande förutsättning för effektivitet. Granskningen visar dock att Tullverkets kunskap om smugglingens storlek i olika varu- och trafikflöden är relativt låg, särskilt gällande illegal införsel av vapen. Det pågår dock arbete med att öka kunskapen om skattefelet (skillnaden mellan de fastställda och de teoretiskt riktiga beloppen för skatter och avgifter), vilket är positivt.

Riksrevisionen noterar vidare att det strategiska underrättelsearbete som har till uppgift att bygga kunskap om olika riskområden har begränsad påverkan på inriktningen av kontrollverksamheten. Det beror bland annat på att det saknas en klar struktur för hur det strategiska underrättelsearbetet ska vara utformat och hur den information som tas fram ska användas.

Tullverket har delvis en bättre bild av konsekvenserna av olika fel och brott, till exempel finns det en metod för att beräkna samhällsnyttan av Tullverkets narkotikabeslag. Metoden har vissa svagheter, men Riksrevisionen ser positivt på att det görs försök att uppskatta nyttan som dessa beslag skapar. Det saknas dock motsvarande nyttoberäkningar för andra beslagstyper, såsom vapen och varor som bryter mot regler om produktsäkerhet och immaterialrätt.

Ett utvecklat underrättelsearbete kan förbättra träffsäkerheten

De flöden Tullverket övervakar är mycket stora i förhållande till antalet kontroller som kan genomföras. Förmågan att hitta kontrollobjekt som genererar stora debiteringar och beslag är därför central ur effektivitetssynpunkt. Tullverkets främsta verktyg för att åstadkomma detta är underrättelseverksamheten som bedrivs inom Kompetenscentrum för analys och underrättelse (KCAU).

Riksrevisionen konstaterar att arbetet inom KCAU är utspritt på en rad olika restriktionsområden, vilket begränsar utrymmet för metodutveckling och kraftsamling mot prioriterade risker. Att kraftsamling är en framgångsrik metod visar den underrättelseinsats som Tullverket kallar Kommissionen för tung trafik, och som skapade en kraftig ökning av narkotikabeslagen i lastbilsflödet under 2017. Kommissionen var en pilotverksamhet som låg utanför KCAU. När arbetet nu ska överföras till KCAU finns en risk att delar av framgångsfaktorerna försvinner, trots att det på ledningsnivå finns en tydlig ambition att undvika det.

Utformningen av underrättelser från KCAU skiljer sig beroende på om de till exempel ska resultera i tullrevision eller fysisk kontroll (kontroll av varor med mera som korsar gränsen). Den senare typen av underrättelser kallas kontrolluppslag och ligger till grund för cirka 3 procent av det totala antalet fysiska kontroller. Granskningen visar att 15 procent av kontrolluppslagen inte leder till kontroll, vilket beror på att de kan prioriteras bort av gränsskyddet om det till exempel saknas ledig personal. Det saknas möjlighet att säkerställa att de viktigaste uppslagen inte prioriteras bort.

Riksrevisionen noterar även att det saknas adekvat uppföljning för att kunna utvärdera resultatet av de underrättelser som KCAU levererar. Det är till exempel svårt att jämföra träffsäkerheten för underrättelsebaserade och egeninitierade kontroller och det redovisas inte vilken samhällsnytta kontrolluppslagen genererar. Detta gör det svårt att avgöra hur högt underrättelser bör prioriteras i respektive flöde.

God tillgång på verktyg, med vissa undantag

Tullverket har i huvudsak tillgång till de verktyg (regelverk, teknik, kompetens med mera) som behövs för att hantera prioriterade kontrollområden. Men det finns vissa saker som kan förbättras.

Det finns till att börja med behov av att öka användningen av system och metoder som kan analysera stora datormängder. Tullverket har tagit vissa steg i den riktningen, men mycket arbete kvarstår. Ett annat problem är att Tullverket, sedan ny EU-lagstiftning gällande passagerarinformation infördes den 1 augusti 2018, inte längre kan inhämta passagerarinformation från flygbolagen för att identifiera personer som smugglar narkotika och andra varor. Flygbolagen ska istället överföra dessa uppgifter till Polismyndigheten, som bearbetar uppgifterna digitalt och sedan levererar resultatet till Tullverket. Anslutningen av flygbolag till det nya systemet går dock långsammare än beräknat, vilket innebär att Tullverkets möjligheter att hitta misstänkta flygpassagerare har försämrats.

Det finns också åtgärder som skulle kunna förbättra gränsskyddets kontrollmöjligheter, exempelvis rörande kontroller på tågen över Öresund.

Kontrollverksamhetens anpassningsförmåga kan förstärkas

En effektivt utformad kontrollverksamhet kräver snabb anpassning efter nya smugglingsvägar, ändrade trafikflöden och andra förändringar. Vikten av en sådan förmåga kan exemplifieras med den felaktiga hanteringen av postförsändelser som åtgärdades först efter att den snabba ökningen av postförsändelser från Kina under 2017 gjort problemen allmänt kända.

En omvärldsförändring som däremot inte lett till några omfattande åtgärder är den ökade användningen av illegala skjutvapen. Beslagen av skjutvapen minskade i stället från 61 vapen 2017 till 41 vapen 2018. Tullverket har uppgett att det är svårt att utvärdera det här resultatet eftersom det är oklart hur stor införseln är. Mot bakgrund av skadan som illegala vapen orsakar i samhället menar Riksrevisionen att detta är otillfredsställande.

Riksrevisionen noterar också att det finns tillvägagångssätt som Tullverket har svårt att hantera. Ett exempel är strategin att dölja illegal införsel av alkohol i det legala flödet genom att göra många resor över gränsen med relativt små volymer. Motsvarande situation finns i postflödet där det stora antalet försändelser med små mängder illegala preparat är svåra att förhindra, bland annat till följd av antalet brottsutredningar som uppstår vid stora insatser i det här flödet.

Ett exempel på framgångsrikt arbete mot alkoholsmuggling är dock de insatser som Tullverket och andra myndigheter genomfört mot de så kallade spritbussarna (organiserade bussresor där inhyrda personer utgav sig vara ägare till alkohol som sedan såldes illegalt). Arbetet ledde till att smugglingsmetoden upphörde, vilket visar att kraftsamling kan vara en bra metod även inom kontrollverksamheten. Till följd av de stora resursinsatser som krävs finns det få exempel på den här typen av insatser, men Riksrevisionen menar att det finns anledning att anta att ett ökat inslag av kraftsamlingar vore positivt ur effektivitetssynpunkt.

Bristande underlag försvårar resursprioritering och effektivisering

Den begränsade kunskapen om storleken på smuggling i olika flöden, och om vilken nytta som uppstår vid vissa beslagstyper, försämrar förutsättningarna att göra bra riskbedömningar. Nuvarande riskanalys sker på lokal nivå och baseras på kunskaper om lokala förhållanden. Detta, tillsammans med brister i utvärderingen av underrättelser, gör det svårt att säkerställa att resurserna inom kontrollverksamheten prioriteras på det sätt som genererar störst nytta.

Riksrevisionen konstaterar dock att många av byggstenarna som behövs för en bra resursprioritering finns (underrättelseverksamhet, uppföljning av träffsäkerhet, nyttoberäkningar med mera). Om Tullverket kan utveckla dessa finns det enligt Riksrevisionen goda förutsättningar för att öka effektiviteten.