Resultat

Kostnadsavvikelserna är stora

Av 31 studerade kontrakt för basunderhåll av järnvägar som löpte mellan 2007 och 2019 hade 28 en högre slutkostnad jämfört med anbudssumman. Den genomsnittliga kostnadsökningen var 74 procent även om trenden går mot lägre kostnadsavvikelser i slutet av den studerade perioden. Kostnadsavvikelserna är betydligt större än när det gäller Trafikverkets entreprenader totalt sett. För dem var ökningen 32 procent för kontrakt som avslutades 2017 och 21 procent för kontrakt som avslutades 2018. Kostnadsavvikelserna är även större än motsvarande kontrakt för underhåll av vägar som Riksrevisionen granskade 2019, då var ökningen 41 procent. Vinterunderhåll utgör ungefär en tiondel av kontrakten. För denna del var den genomsnittliga kostnadsökningen större, 91 procent.

Det finns systematiska faktorer som samvarierar med kostnadsavvikelserna

Det finns ett antal systematiska faktorer som samvarierar med storleken på kostnadsavvikelserna. Vissa av faktorerna är utanför Trafikverkets rådighet, medan andra kan påverkas av Trafikverket.

Kontraktsområdets egenskaper och väder är exempel på faktorer som Trafikverket inte kan påverka. Men myndigheten behöver kunna hantera dem så effektivt som möjligt vid framtagande av förfrågningsunderlag och utformning av kontrakt.

Det finns även faktorer som Trafikverket kan påverka. Kostnadsavvikelserna är mindre för drift och underhåll, exklusive vinterunderhåll, när Trafikverket upphandlar entreprenaden som totalentreprenad. Även valet av ersättningsmodell för vinterunderhållet samvarierar med kostnadsavvikelserna. Kostnadsavvikelserna är mindre när samma projektledare ansvarar för upphandling och genomförande av hela kontraktet. Det finns regionala skillnader i kostnadsavvikelser vilket tyder på att Trafikverkets underhållsdistrikt har kommit olika långt i arbetet med att utveckla verksamheten för att åtgärda brister i effektivitet. Det förekommer också skillnader i kostnadsavvikelse mellan vissa entreprenörer. Dessutom är kostnadsavvikelsen större när samma entreprenör ansvarar för ett kontraktsområde under två kontraktsperioder i rad. Det kan indikera att det finns så kallad obalanserad budgivning med syfte att maximera ersättningen i förhållande till mängden utfört arbete. Detta tyder på att det finns ett stort utrymme för att tillämpa olika prissättningsstrategier för entreprenörerna, i synnerhet i kontraktets vinterunderhållsdel.

Kunskapen om anläggningen och uppföljningen av genomförda åtgärder behöver förbättras

De it-system som Trafikverket använder uppfyller inte de krav som kan ställas på ett effektivt anläggningsregister. Det saknas ett system som kan ge en aggregerad bild av tillståndet i anläggningen, inklusive historiska tillstånd och tänkbara framtida tillstånd. Resultatet av besiktningar används inte till att prognostisera nedbrytningstakten och analysera det framtida underhållsbehovet. Det saknas även systematisk inrapportering av vad Trafikverket köpt inom ett kontrakt, så att köpta mängder kan kopplas ihop med kostnaderna på en tillräckligt detaljerad nivå. Det förekommer felkontering av kostnader i olika utsträckning i samtliga underhållsdistrikt och kontrakt. Utan tillräcklig kunskap om anläggningen och verktyg för ändamålsenlig analys blir kraven större på Trafikverkets ansvariga för enskilda kontrakt. På grund av svårigheten att beskriva entreprenörens åtagande tydligt och träffsäkert är det heller inte alltid möjligt att utforma kontrakten på det sätt som i normala fall minimerar risken för kostnadsökningar och ger bäst förutsättningar för ett långsiktigt effektivt underhåll.