I detta kapitel besvaras den första delfrågan i granskningen, om systemet med spårbyte är träffsäkert.[63]
Avsnitt
3.1 Når man rätt målgrupp med spårbyte?
Granskningen visar att systemet med spårbyte över lag förefaller nå rätt målgrupp, det vill säga personer som har kommit till Sverige i syfte att söka skydd och som därefter har påbörjat en etablering på svensk arbetsmarknad. Det finns dock flera indikationer på att spårbyte kan ha utnyttjats för att kringgå gällande lagstiftning för asyl- och arbetskraftsinvandring.
Nedan redovisar vi de tre tydligaste indikationerna på det från vår registerdataanalys:
- Var fjärde spårbytare kommer från länder där det är ovanligt att sökande har asylskäl. Fem av de tio vanligaste ursprungsländerna för spårbytare har en 90-procentig avslagsfrekvens för asylansökningar under den granskade perioden. Detta kan vara indikationer på att personer har kommit till Sverige i annat syfte än att söka skydd.
- Det är inte alla som har beviljats arbetstillstånd vid spårbyte som uppfyller försörjningskravet, som motsvarar en månadslön på minst 13 000 kronor. Fem procent av spårbytare[64] saknar helt löneinkomst under de fyra månader som föregick ansökan om spårbyte. Vidare har en fjärdedel av spårbytarna haft löneinkomster före asylansökan. Samtliga av dessa uppgifter kan vara skäl för avslag.
- En fjärdedel av spårbytarna har fått lön från fler arbetsgivare än den som arbetstillståndet gäller. Detta strider mot regelverket för spårbyte och skulle genom efterkontroller kunna leda till att uppehållstillståndet återkallas.
Vi har även undersökt vissa etableringsmönster för spårbytarna och deras anhöriga genom en genomgång av registerdata. Denna analys finns beskriven i Bilaga 4.
3.1.1 Var fjärde spårbytare kommer från länder där asylskäl är ovanligt
För att bedöma om spårbytarna primärt har kommit till Sverige i syfte att söka skydd har vi undersökt vilka medborgarskap som de sökande 2008–2021 hade och jämfört detta med medborgarskapen för dem som sökte asyl under samma period. Om systemet med spårbyte når rätt målgrupp bör andelen spårbytare som kommer från ett visst land likna andelen asylsökande som kommer från samma land. Det är i sådana fall en indikation om att de har kommit till Sverige för att söka skydd, men nekats asyl och i stället ansökt om spårbyte.
Vi har även undersökt avslagsfrekvensen för asylansökningar från respektive land. För att systemet med spårbyte ska vara träffsäkert bör avslagsfrekvensen för asylansökningar från landet vara rimlig i förhållande till den genomsnittliga avslagsfrekvensen på 45 procent under perioden. Fler avslagsbeslut innebär förvisso fler potentiella spårbytare, men en hög avslagsfrekvens i kombination med att en låg andel asylsökande kommer från ett visst land antyder att det är få personer från samma land som kan antas ha asylskäl. Det kan vara en indikation på att personer har kommit till Sverige i annat syfte än att söka skydd. Bedömningen av asylskäl görs dock i varje enskilt fall och går inte att utläsa genom att ta del av registerdata.
Diagram 2 De tio vanligaste medborgarskapen hos dem som ansökt om spårbyte, jämfört med andelen asylsökande och avslagsfrekvensen för asylansökningar 2008–2021
Källa: Anm.: Population: samtliga som ansökt om spårbyte 2008–2021, N=20 257 personer.
Riksrevisionens egna beräkningar baserade på registerdata från Migrationsverket
Diagram 2 visar att det vanligaste medborgarskapet för personer som ansöker om spårbyte är irakiskt, 14 procent. Det är också ett av de vanligaste medborgarskapen för dem som söker asyl i Sverige, 12 procent. Avslagsfrekvensen för asylansökningar från Irak är 63 procent, vilket är något högre än genomsnittet. Samma situation gäller för det tredje vanligaste medborgarskapet, som är afghanskt. Den gruppen utgör 8 procent av spårbytarna och 10 procent av de asylsökande, med en avslagsfrekvens på 52 procent. Statistiken för dessa länder ser i stort ut som man kan förvänta sig utifrån intentionerna med spårbyte.
Diagram 2 visar även att sammanlagt 14 procent av spårbytarna kommer från Mongoliet och Uzbekistan. Personer från dessa länder bedöms sällan ha asylskäl och avslagsfrekvensen för asylansökningar är 95 respektive 89 procent. Även Ukraina[65] och Georgien utmärker sig med höga avslagsfrekvenser och låg andel av de asylsökande till Sverige. Riksrevisionen konstaterar att det kan vara indikationer på att möjligheten till spårbyte kan ha utnyttjats av personer som saknar skyddsbehov och som använder asylsystemet för att ta sig in på den svenska arbetsmarknaden.
Av de femton vanligaste spårbytarländerna klassar Migrationsverket sedan maj månad 2021 fyra (Mongoliet, Georgien, Albanien och Kosovo) som så kallade säkra ursprungsländer.[66] Förfarandet med säkra länder innebär att asylsökande från dessa länder numera normalt får avslag på asylansökan och avvisas med omedelbar verkställighet, men Migrationsverket gör alltid en individuell prövning av asylskälen i varje enskilt fall. Riksrevisionen noterar att Migrationsverkets bedömningar om säkra länder kan minska antalet spårbytare i framtiden, men det är för tidigt att uttala sig om med säkerhet utifrån den data som vi har haft tillgång till. Granskningen visar att drygt 16 procent av de sökande som beviljades spårbyte 2008–2021 kom från något av dessa ursprungsländer som Migrationsverket senare har klassat som säkra.
Värt att notera är att Syrien var det vanligaste medborgarskapslandet bland asylsökande i Sverige under perioden. Anledningen till att syrier inte finns med i diagrammet över de vanligaste medborgarskapen bland spårbytare är att 98 procent av de asylsökande från Syrien fick sin ansökan beviljad av Migrationsverket. Det innebär att färre syrier har haft anledning att ansöka om spårbyte – endast 2 procent av spårbytarna var från Syrien, medan andelen asylsökande från Syrien var 17 procent av de totala antalet asylsökande under 2008–2021.
Sammantaget bedömer Riksrevisionen att det är svårt att dra tydliga slutsatser om mönster när det gäller spårbytares medborgarskap. Diagram 2 ska därför tolkas med viss försiktighet.
3.1.2 Alla spårbytare uppfyller inte försörjningskravet
För att bedöma om systemet med spårbyte når asylsökande som har påbörjat en etablering på arbetsmarknaden, har vi undersökt om de som har beviljats spårbyte uppfyllde försörjningskravet på minst 13 000 kronor per månad före skatt vid ansökan. I bedömningen utgår Migrationsverket från riksnormen för försörjningsstöd, vilket innebär att spårbytare måste ha en löneinkomst som överstiger 13 000 kronor per månad i fyra månader före ansökan. De sökande ska även ha ett anställningserbjudande[67] med en varaktighet på minst ett år framåt i tiden med minst motsvarande lön.
På grund av begränsningar i tillgängliga data om månadsinkomster har vi endast kunnat studera en delpopulation, bestående av de personer som sökte och beviljades spårbyte under 2019 och 2020.[68] Diagram 3 visar för denna delpopulation hur stor andel av spårbytarna som hade inkomster över kontra under 13 000 kronor i månaden före skatt, samt hur många som saknade inkomst.
Diagram 3 Löneinkomster per månad i samband med ansökan om spårbyte
Källa: Riksrevisionens egna beräkningar baserade på registerdata från Migrationsverket och SCB (Jobbregistret).
Anm.: Månad 0 motsvarar den månad då personen ansökte om spårbyte. Population: samtliga som ansökte och beviljades spårbyte 2019–2020. N = 1 552–2 549 beroende på månad.
Diagram 3 visar att en övervägande majoritet av den studerade delpopulationen uppfyllde försörjningskravet. Drygt 90 procent hade en lön som översteg 13 000 kronor i månaden under perioden fyra månader före ansökan till tolv månader efter ansökan.
Som framgår av diagram 3 saknar cirka 5 procent, av de drygt 2 000 personer som vi har kunnat följa under de fyra månaderna som föregick ansökan om spårbyte, registrerade inkomster under denna period, och under de tolv månaderna som följde efter var andelen cirka 4 procent.[69]
För att beviljas spårbyte ska den sökande bland annat bifoga lönespecifikationer som visar att hen har en månadslön i enlighet med villkoren, det vill säga enligt kollektivavtal eller praxis i branschen och yrket, samt uppfyller försörjningskravet som innebär en månadslön på minst 13 000 kronor under de senaste fyra månaderna innan ansökan lämnades in. Anställningen med den angivna lönen ska även sträcka sig minst tolv månader framåt i tiden från ansökningstillfället. Granskningen visar (se diagram 3) att det trots detta finns spårbytare som inte hade denna inkomst. Orsaker till det går inte att få fram enbart utifrån registerdata, men företrädare för Migrationsverket framhåller att det händer att personer med arbetstillstånd avslutar sin anställning utan att meddela Migrationsverket, och att tillståndet därmed inte kan återkallas. De kan därför finnas kvar i statistiken trots att de har lämnat landet.[70] Denna omständighet kan dock inte förklara hur det är möjligt att spårbytare saknade lön under de fyra månader som föregick ansökan om spårbyte och som det ska finnas lönespecifikationer för. Inte heller kan det förklara hur 1–4 procent hade en registrerad löneinkomst som var lägre än 13 000 kronor per månad. Övriga möjliga förklaringar kan handla om olika typer av missbruk och regelbrott, till exempel svart arbete och förfalskade handlingar. Migrationsverket pekar på att de arbetar indikationsbaserat och att det till exempel kan förekomma manipulerade lönespecifikationer som de missar att utreda (se även avsnitt 4.1.2).[71]
3.1.3 Var fjärde spårbytare har haft lön före asylansökan
Systemet med spårbyte är till för asylsökande som har påbörjat en etablering på svensk arbetsmarknad efter asylansökan.[72] För att undersöka om spårbytarna har påbörjat en etablering först efter asylansökan har vi undersökt när de har fått sina löneinkomster i förhållande till asylansökan. Uppgifterna bygger på årsuppgifter om inkomster för alla som beviljades spårbyte 2008–2019.
Undersökningen visar att 24 procent av spårbytarna fick lön innan det år då de ansökte om asyl, vilket tyder på att de påbörjat en etablering redan före den asylansökan som låg till grund för spårbytet. Det kallas för tidig etablering och kan vara skäl för avslag på ansökan om spårbyte (se även kapitel 2 om regelverket).
Företrädare för Migrationsverket framhåller att det finns flera skäl till att spårbytare kan ha en arbetsinkomst innan de har ansökt om asyl.[73] För det första är det möjligt att ansöka om asyl vid flera tillfällen. Exempelvis kan en person söka asyl och få avslag på sin ansökan, men på grund av verkställighetshinder stanna kvar i landet. Under verkställighetshinder är det möjligt att arbeta i Sverige, och efter en preskriptionstid på fyra år upphör beslutet att gälla och det är möjligt att ansöka om asyl igen.[74] Om det blir avslag även på denna ansökan är det möjligt för personen att ansöka om spårbyte eftersom hen har arbetat under tiden.
Vi har undersökt denna potentiella förklaringsfaktor genom att titta på hur många spårbytare som haft flera asylansökningar med avslag. Av de 24 procent som haft lön före asylansökan som låg till grund för spårbyte, har en tredjedel en tidigare asylansökan med ett avslagsbeslut. I majoriteten av fallen daterar löneinkomsten till tiden efter denna tidigare asylansökan. Det går inte att se i data om verkställighetshinder förekom i ärendena, men det går inte att utesluta. I två tredjedelar av fallen med inkomst före asylansökan finns dock ingen sådan förklaring.
Andra skäl som Migrationsverket uppger är att personer kan ha haft tillstånd för studier och arbetat vid sidan av dessa, för att sedan söka asyl och så småningom spårbyte. Enligt praxis är det dock inte möjligt att beviljas spårbyte om man har arbetat före asylansökan.[75] Företrädare för Migrationsverket uppger att för tiden före detta avgörande så kunde förutsättningarna bedömas annorlunda och fler beviljades då tillstånd.[76] Flera liknande skäl finns, såsom att personer arbetar utan tillstånd i Sverige, men när detta upptäcks ansöker om asyl och vid ett avslagsbeslut senare ansöker om spårbyte.[77] I Migrationsverkets kontroller i ärendehandläggningen ska sådant dock normalt upptäckas och leda till att ansökan om spårbyte kan avslås.
3.1.4 Vissa spårbytare har flera arbetsgivare
För att systemet med spårbyte ska bedömas som träffsäkert, utan fel och missbruk, krävs att spårbytaren följer regelverket och endast arbetar hos den arbetsgivare som tillståndet är knutet till. För att granska det har vi undersökt löneinkomster under det första året efter beviljat spårbyte, uppdelat på hur många arbetsgivare som har betalat ut lönen. Uppgifterna gäller alla som beviljades spårbyte 2008–2019.
Granskningen visar att tre av fyra spårbytare hade inkomst från endast en arbetsgivare. Däremot hade var fjärde spårbytare lön från minst två arbetsgivare under det första året efter spårbyte och 6 procent hade lön från tre arbetsgivare eller fler. För att en spårbytare ska kunna byta arbetsgivare behöver personen ansöka om ett nytt arbetstillstånd och vänta på beslut innan den nya anställningen påbörjas. Granskningen kan inte visa om så har skett.