Smittspridningen av covid-19 vårvintern 2020 resulterade i stor global efterfrågan och brist på personlig skyddsutrustning.
I samband med att smittspridningen blev klassad som en pandemi stod det klart att regionernas och kommunernas lagerhållning av personlig skyddsutrustning var otillräcklig för att hantera en pandemi. Regionerna, som har ansvar för beredskapslager inom hälso- och sjukvård, hade i huvudsak en lagerhållning som var dimensionerad för ett normalläge.[1] Kommunerna, som liksom regionerna har ansvar för att förbereda sig inför extraordinära händelser[2] och för att skydda personal mot smitta,[3] var inte bättre rustade. Skälet var att regionernas och kommunernas inköp gjordes enligt principen om just-in-time, vilket innebär en minimering av lager och inköpsvolymer av varor. Leveranser enligt just-in-time medför sårbarheter i försörjningen.[4] De nationella beredskapslager med skyddsutrustning som Socialstyrelsen ansvarat för har till stor del avvecklats sedan kalla krigets slut.[5]
För att säkra tillgången på personlig skyddsutrustning vidtog regeringen flera åtgärder. Regeringen beslutade den 28 februari 2020 att Sverige skulle underteckna det EU-gemensamma avtalet som innebär att Sverige kan delta i en gemensam EU‑upphandling av personlig skyddsutrustning. I mitten på mars fick Socialstyrelsen i uppdrag att säkra tillgången på skyddsutrustning till regioner och kommuner. Uppdraget innebar bland annat att Socialstyrelsen, vid behov, skyndsamt skulle köpa skyddsutrustning. Länsstyrelserna fick i uppdrag att bistå Socialstyrelsen i dess uppdrag. Arbetsmiljöverket fick i april i uppdrag att bidra till ökad tillgång på skyddsutrustning genom att utfärda tillfälliga tillstånd till aktörer att tillhandahålla personlig skyddsutrustning som saknar CE-märkning. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) fick den 30 april i uppdrag att vid behov stödja regioner och kommuner med transport och logistik i samband med internationella inköp av skyddsutrustning. Under 2020 och 2021 köpte Socialstyrelsen personlig skyddsutrustning för cirka 500 miljoner kronor. Under samma period fick regioner och kommuner sex miljarder kronor i statsbidrag för inköp av personlig skyddsutrustning under pandemin.
Regeringens och de offentliga aktörernas insatser för att säkra tillgången på skyddsutrustning under pandemin har granskats av bland andra konstitutionsutskottet och Coronakommissionen. Konstitutionsutskottet påpekar bland annat att det har varit svårare för de statliga myndigheterna att bedöma behovet av skyddsutrustning i kommunerna än i regionerna. Utskottet konstaterar också att Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) påtalat att det fanns en otydlighet om Socialstyrelsens uppdrag.[6] Coronakommissionen kritiserar bland annat myndigheternas förmåga att köpa in nödvändiga produkter och myndigheternas förmåga till samverkan.[7]
Riksrevisionen har i tidigare granskningar konstaterat att det finns brister i regeringens och de ansvariga myndigheternas pandemiberedskap. År 2008 konstaterade Riksrevisionen att det fanns svagheter i regionernas och särskilt kommunernas förberedelser inför en eventuell influensapandemi. Bland annat konstaterades att det helt saknades pandemiberedskap i kommunerna, vilket skulle kunna resultera i mycket högt tryck på sjukhusvården. Enligt Riksrevisionen behövde regeringen och myndigheterna vidta flera åtgärder för att säkerställa en samordnad beredskap mellan regioner och kommuner.[8]
I en granskning av läkemedelsförsörjningen visade Riksrevisionen att det fortfarande, 2018, fanns betydande brister i myndigheternas ansvarsfördelning och strategiska förmåga. Bland annat var de beredskapsansvariga myndigheternas kunskapsinhämtning bristfällig och det saknades en nationell tillsyn av regionernas försörjningsberedskap.[9]
Motiv till granskning
Tillgången på personlig skyddsutrustning är grundläggande för att personalen i hälso- och sjukvården och äldreomsorgen ska kunna utföra sitt arbete vid en pandemi. Regioner och kommuner har ansvar för att skydda sin personal, men staten ska stödja dem i deras planering.
Flera händelser före pandemin har visat att regionernas försörjningssystem för läkemedel, sjukvårdsmateriel och förbrukningsartiklar är sårbara. Endast några månader före pandemin uppstod den så kallade materielkrisen till följd av att fem regioner bytte leverantör under ett normalläge hösten 2019. Händelsen resulterade i att distributionen till regionerna påverkades negativt och att brist på sjukvårdsmateriel uppstod på sjukhus i regionerna.[10] En slutsats som dragits av händelsen är att den uppkomna bristen tydligt kunde kopplas till regionernas bristande försörjningsberedskap[11] och att Socialstyrelsens insatser i syfte stärka försörjningsberedskapen i regionerna inte hade fått avsedd effekt.[12] Se bilaga 3.
Bristen på personlig skyddsutrustning och hanteringen av den uppkomna situationen under 2020 har väckt frågor om ansvarsfördelningen och de statliga myndigheternas beredskap och förmåga att säkra tillgången på skyddsutrustning under en kris. Flera myndigheter har behövt samarbeta nära och operativt för att säkra skyddsutrustning till regioner och kommuner. Exempelvis är det oklart hur myndigheternas krishantering och samverkan mellan myndigheterna har fungerat för att säkra tillgången på skyddsutrustning.
Utöver uppdraget att köpa in skyddsutrustning fick Socialstyrelsen uppdraget att tillsammans med länsstyrelserna fördela skyddsutrustning mellan regioner och mellan kommuner. Länsstyrelsernas förmåga att fördela resurser under en bristsituation har tidigare belysts av Riksrevisionen som visat att det bland annat saknas tillräckliga förutsättningar för länsstyrelserna att fördela resurser mellan kommuner.[13]
Övergripande revisionsfråga och avgränsningar
Den övergripande granskningsfrågan är: Hade regeringen och myndigheterna säkrat regionernas och kommunernas tillgång på skyddsutrustning på ett effektivt sätt? För att besvara den övergripande revisionsfrågan besvaras tre delfrågor:
- Hade regeringen och myndigheterna vidtagit tillräckliga åtgärder före pandemin för att säkra tillgången på skyddsutrustning vid en kris?
- Bidrog regeringens insatser under pandemin till att säkra tillgången på skyddsutrustning på ett effektivt sätt?
- Bidrog myndigheternas insatser under pandemin till att säkra tillgången på skyddsutrustning till regioner och kommuner på ett effektivt sätt?
Med åtgärder i delfråga 1 avses främst ansvars- och uppgiftsfördelning, styrning, uppföljning och tillsyn anpassat till nya och förändrade förhållanden. Delfråga 2 och 3 berör hantering av den uppkomna bristen på skyddsutrustning under pandemin.
Utöver regeringen berör granskningen följande myndigheter: Socialstyrelsen, Folkhälsomyndigheten, Inspektionen för vård och omsorg (IVO), Arbetsmiljöverket, MSB och länsstyrelserna. Se kapitel 2 för myndigheternas ansvar och uppgifter.
Granskningen fokuserar på regeringens och myndigheternas arbete med att komplettera regioners och kommuners behov av skyddsutrustning under våren 2020. Granskningen avgränsas till personlig skyddsutrustning, det vill säga utrustning som förhindrar att personalen blir smittad i arbetet. Granskningen omfattar enbart tillgången på skyddsutrustning inom hälso- och sjukvården och äldreomsorgen som bedrivs av regioner och kommuner. Vi har inte granskat krisberedskapens alla delar, exempelvis myndigheters insatser inom utbildning och beredskapsövningar.
Bedömningsgrunder
Här beskrivs granskningens generella utgångspunkter som avser samtliga revisionsfrågor. För respektive revisionsfråga har vi närmare preciserat operationaliserade bedömningsgrunder för varje delfråga. De operationaliserade bedömningsgrunderna presenteras efter de övergripande bedömningsgrunderna.
Myndigheterna ska värna samhällets funktionalitet och minska sårbarheter i samhället
Vi utgår från att regeringen och myndigheterna i såväl beredskapsarbete som sin krishantering ska agera för att värna samhällets funktionalitet och kontinuitet genom att verka för att upprätthålla samhällsviktig verksamhet. Denna utgångspunkt stöds både i målet för det civila försvaret och i ett av två mål för krisberedskapen.[14] För att uppnå målen för det civila försvaret krävs insatser från hela samhället, inte minst regeringen och de statliga myndigheter som har uppdrag inom krisberedskapen. I krisberedskapsplanering behöver regeringen och de statliga myndigheterna agera för att ge stöd till förberedelser inför pandemi i regioner och kommuner.[15] Vid en samhällsstörning såsom coronapandemin behöver de också agera för att säkerställa en effektiv krishantering.[16]
Statens styrning syftar till att stödja kommunerna och regionerna i deras arbete för att minska sårbarhet och skapa god beredskap i sina verksamheter. Vi utgår från att myndigheternas uppdrag och den statliga styrningen på området behöver vara anpassad efter regionernas och kommunernas behov. Styrningen inom krisberedskap och smittskydd präglas av både tvingande regler och mjukare styrning. För att statens styrningen ska vara anpassad krävs att myndigheterna kontinuerligt följer upp och omprövar styrningen, och genomför förbättringar när det är motiverat.[17]
De statliga insatserna ska ge stöd till huvudmännen att upprätthålla god vård och omsorg och säker arbetsmiljö
Det övergripande målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen.[18] Hälso- och sjukvården liksom äldreomsorgen ska präglas av hög kvalitet genom att verksamheten fortlöpande och systematiskt utvecklas och säkras.[19] Vi utgår från att myndigheternas insatser ska leda till att regioner och kommuner, som har huvudansvaret, ska kunna upprätthålla målsättningarna för hälso- och sjukvård och äldreomsorg också i ett krisläge.
För att målen för hälso- och sjukvården och äldreomsorgen ska kunna uppnås också under en pandemi behöver regeringen och de statliga myndigheterna ha en beredskap som är inriktad mot kommunernas och regionernas förutsättningar för att hantera en kris.
Myndigheternas insatser ska samordnas så långt det är möjligt och präglas av helhetssyn
Grundläggande för samhällsskydd och beredskap är ansvarsprincipen och förutsättningarna för aktörer att hantera en kris. Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvaret i ett normalläge också har motsvarande ansvar vid en störning i samhället. I ansvarsprincipen ingår att myndigheterna ska vidta de åtgärder som krävs för att kunna förebygga, motstå och hantera kriser och därigenom skapa både robusthet och krishanteringsförmåga. Regeringen har förtydligat att ansvarsprincipen också innebär att aktörerna ska samverka och stödja varandra, såväl inom sin sektor som utanför för att kunna lösa sina uppgifter.[20] Detta ligger också i linje med vad som uttryckts i de regelverk som styr myndigheternas verksamhet i normalläge[21] och vid en samhällsstörning.[22]
Vi utgår från att myndigheterna strävar efter en tydlig och samordnad styrning av regioner och kommuner. För att nå detta behöver myndigheterna anamma ett proaktivt förhållningssätt. Proaktivt arbetssätt syftar till att skapa förutsättningar för att förutse skeendet och engagera tillgängliga resurser på ett effektivt sätt, och för att förhindra onödiga konsekvenser.[23] Regelverket för krisberedskap[24] ställer krav på myndigheterna att under en samhällsstörning ta initiativ och agera tidigt, bland annat i samarbete med andra aktörer. Detta innebär att varje aktör dels bör pröva det egna uppdraget och sin egen roll, dels kunna ta initiativ till ett aktörsgemensamt agerande.
Vi utgår vidare från att myndigheternas beslut grundas på aktuell information om hälso- och sjukvårdens och äldreomsorgens behov och att det finns rutiner och metoder för att fördela resurser till och mellan huvudmännen.
Operationaliserade bedömningsgrunder delfråga 1
Riksrevisionen bedömer att regeringen och myndigheterna hade vidtagit tillräckliga åtgärder för att tillgången på skyddsutrustning ska vara säkrad vid en kris om:
- vägledningen till regioner och kommuner om lagerhållning av skyddsutrustning var tydlig,
- uppföljning av och tillsyn över regionernas och kommunernas lagerhållning genomfördes i syfte att utforma vägledning och stöd till regioner och kommuner för deras beredskapsplanering,
- myndigheternas styrning av hälso- och sjukvårdens och äldreomsorgens beredskap präglades av myndighetssamverkan och helhetssyn.
Operationaliserade bedömningsgrunder delfråga 2
Riksrevisionen bedömer att regeringens insatser under pandemin hade bidragit till att säkra tillgången på skyddsutrustning på ett effektivt sätt om:
- regeringen fick tydlig information om regionernas och kommunernas behov när det bedömdes att en risksituation hade uppstått,
- insamlad information bedömdes mot regionernas och kommunernas beredskapsförmåga,
- beslut dokumenterades så att det är möjligt att i efterhand utvärdera beslutsfattandet för att dra lärdom av krishanteringen,
- vidtagna åtgärder i en krissituation utformades för att möta behoven hos regioner och kommuner vid en kris.
Operationaliserade bedömningsgrunder delfråga 3
Riksrevisionen bedömer att myndigheternas insatser under pandemin hade bidragit till att säkra tillgången på skyddsutrustning på ett effektivt sätt om:
- myndigheternas insatser och prioriteringar byggde på aktuell och relevant information om regionernas och kommunernas behov,
- de statliga insatserna i en kris skedde utan onödig fördröjning,
- myndigheterna samverkade för att uppnå hög effektivitet i stödet till regioner och kommuner.
Metod och genomförande
Vi har genomfört intervjuer med tjänstepersoner vid Socialdepartementet, Arbetsmiljöverket, Folkhälsomyndigheten, Försvarets materielverk (FMV), IVO, MSB, Socialstyrelsen, länsstyrelserna i Stockholms, Södermanlands och Östergötlands län, SKR samt företrädare för det av länsstyrelserna upprättade samverkanskansliet för hanteringen av covid-19. Skriftliga frågor har besvarats av samtliga länsstyrelser, Arbetsmarknadsdepartementet och Finansdepartementet samt Socialstyrelsen och Arbetsmiljöverket.
Vi har gått igenom dokumentation med relevans för de statliga myndigheternas uppdrag före pandemin och myndigheternas särskilda uppdrag med koppling till statens insatser för att säkra tillgången på skyddsutrustning. Vi har tagit del av myndigheternas lägesbilder och avrapportering av sina särskilda uppdrag och de utredningar som presenterats på området. Vi har även tagit del av myndigheternas underlag till Coronakommissionens och Konstitutionsutskottets respektive granskningar av statens insatser under coronapandemin.
Vi har närmare undersökt tillgången på personlig skyddsutrustning och statens insatser för att tillgängliggöra och fördela skyddsutrustning i tre län. Vi har valt de tre län som enligt Folkhälsomyndigheten hade högst smittspridning tidigt i pandemin, nämligen Stockholms län, Södermanlands län och Östergötlands län (se elektronisk bilaga 4). Vår undersökning omfattar uppgifter om Socialstyrelsens inköp av skyddsutrustning, dokumentation och uppgifter om regionernas och kommunernas begäran av skyddsutrustning samt dokumentation och uppgifter om Socialstyrelsens och länsstyrelsernas bedömning och prioritering vid fördelning av skyddsutrustning till regioner och kommuner. Undersökningen har kompletterats med intervjuer med företrädare för Socialstyrelsen, länsstyrelserna, regionerna och två av länets kommuner. En enkät har skickats ut till samtliga 48 kommuner i de tre länen. Enkäten har besvarats av 39 kommuner.[25] Enkäten berör kommunens brist och behov av skyddsutrustning våren 2020, kommunens försörjningskanaler av skyddsutrustning, statens stöd, samverkan i länet och kommunens pandemiberedskapsplanering (se elektronisk bilaga 4).
Vi är medvetna om utmaningen med att genom intervjuer och enkäter granska och försöka beskriva skeenden och händelser som ligger några år tillbaka i tiden. Vi har därför kombinerat uppgifter som lämnats i intervjuer och enkätsvar med andra källor som kan bekräfta de muntliga uppgifterna.
Granskningen har genomförts av Henrik Segerpalm och Nedim Colo. Praktikanterna Moa Carlsson och Mathilda Fredriksson har deltagit i granskningen. Anna Johansson, universitetslektor, Mälardalens universitet, har som granskningens referensperson lämnat synpunkter på utkast till granskningsrapporten och fungerat som bollplank till projektgruppen. Regeringskansliet och de övriga granskade myndigheterna har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. SKR har också lämnat synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten.
Disposition
Kapitel 2 är ett bakgrundskapitel som omfattar beskrivning av personlig skyddsutrustning, krisberedskap och krishantering. I kapitel 3 redogör vi för statens arbete med pandemiberedskap före pandemin. I kapitel 4 och 5 redogör vi för regeringens och myndigheternas åtgärder för att säkra tillgången på skyddsutrustning under pandemin. Kapitel 3–5 inleds med respektive revisionsfråga och en kort sammanfattning av Riksrevisionens iakttagelser. Kapitel 6 innehåller slutsatser och rekommendationer. Till rapporten hör också fem bilagor.