1. Inledning

1.1 Motiv till granskning

För att transportsystemet ska fungera bra med hänsyn taget till säkerhet, miljö, och konkurrensneutralitet krävs att det finns en tillfredsställande tillsyn på området. Transportstyrelsen ansvarar för tillsyn, regelgivning, tillståndsprövning och registerhållning inom samtliga trafikslag, det vill säga luftfart, sjöfart, vägtrafik och järnväg[1].[2] Inom varje trafikslag finns en stor mängd tillsynsområden.

I en så komplex organisation är styrningen av stor vikt, för att tillförsäkra att arbetet bedrivs effektivt i alla delar och resurser allokeras där de gör mest nytta sett till hela myndighetens verksamhet.

Transportstyrelsen beskriver i årsredovisningarna för 2020 och 2021[3] att myndigheten lider av resursbrist, och att detta lett till att framför allt tillsynen blivit eftersatt. På flera områden uppger Transportstyrelsen att tillsynen bedrivs i för liten omfattning eller inte alls. I budgetunderlaget till regeringen för 2022–2024 beskriver Transportstyrelsen att ”vi har kommit till en punkt där vi har svårigheter att leva upp till de förväntningar som ställs på oss som tillsynsmyndighet. Eftersatt och utebliven tillsyn riskerar att leda till sämre regelefterlevnad, kvalitet och konkurrens och leda till försämrad säkerhet.”

Eftersom Transportstyrelsens tillsynsuppdrag är viktigt för ett välfungerande transportsystem[4] har Riksrevisionen, utifrån uppgifterna om eftersatt tillsyn, granskat Transportstyrelsens tillsynsverksamhet.

1.2 Övergripande revisionsfråga

Granskningens övergripande revisionsfråga är om regeringens och Transportstyrelsens styrning leder till en effektiv tillsynsverksamhet. Med effektiv tillsynsverksamhet menar vi att tillsynen på ett kostnadseffektivt sätt bidrar till de transportpolitiska målens uppfyllande.

Delfrågorna i granskningen är följande:

1. Ger Transportstyrelsens interna styrning förutsättningar för en effektiv tillsyn?
2. Prioriterar Transportstyrelsen tillsyn där riskerna är som störst och där störst effekt kan åstadkommas?
3. Har regeringen styrt och följt upp Transportstyrelsens tillsynsverksamhet för att säkerställa effektivitet och måluppfyllelse?

1.3 Bedömningsgrunder

För att bedöma hur de tre delfrågorna ska besvaras använder vi bedömningsgrunder. Bedömningsgrunderna anger hur verksamheten bör fungera, vilket sätts i kontrast till hur verksamheten faktiskt fungerar. De bedömningsgrunder som används i granskningen beskrivs i detta avsnitt.

1.3.1 Bedömningsgrunder: intern styrning och prioritering

Den första delfrågan rör Transportstyrelsens interna styrning av tillsynen. Det finns ett stort antal interna faktorer som har betydelse för tillsynen. De faktorer som listas nedan är ett urval av de som behandlats under granskningen, huvudsakligen sådana vars hantering visat sig ha särskild relevans.

Vikten av att en myndighet är effektiv framgår av ett antal källor. I sitt betänkande inför bildandet av Transportstyrelsen betonade Trafikutskottet ”[…] vikten av att en effektiv och tillförlitligt genomförd tillsyn kan garanteras inom alla trafikslag. […] En väl fungerande tillsyn är avgörande för den rättssäkerhet som tillsammans med effektivitet och medborgarorientering ska prägla statsförvaltningen”.[5]

Budgetlagen (2011:203) anger att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.

Myndighetsledningen ansvarar för att det finns en process för intern styrning och kontroll vid myndigheten som fungerar på ett betryggande sätt. Denna process ska säkerställa att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sina uppgifter, uppnår verksamhetens mål och uppfyller kraven i 3 § myndighetsförordningen.[6]

I myndighetsförordningen framgår att ”myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och skall se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.”[7]

De bedömningsgrunder som vi tillämpar avseende den första delfrågan är följande: Styrningen inom Transportstyrelsen ska ge tillsynsverksamheten tillräckliga förutsättningar för effektiv verksamhet. Med tillräckliga förutsättningar utgår vi från att följande förutsättningar bör vara uppfyllda:

• god ekonomisk styrning i enlighet med tidigare nämnda förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll och myndighetsförordningen
• kontinuitet (stabila förutsättningar)
• tydliga styrdokument (riktlinjer för tillsyn) som är ett stöd i verksamheten
• utvärdering av och återkoppling från tidigare insatser
• tillvaratagande av möjliga synergier mellan trafikslagen.

När det gäller den andra delfrågan beskriver Transportstyrelsen att en målsättning med tillsynen är att ”Transportstyrelsen ska utöva tillsyn där de största riskerna finns och där vi åstadkommer störst effekt. Tillsynen ska vara väl avvägd när det gäller effekterna av tillsynen i förhållande till kostnaden för samhället i stort.”[8] Detta är viktigt eftersom en effektiv verksamhet förutsätter att de tillgängliga resurserna prioriteras till den verksamhet där de gör mest nytta. Vi bedömer att Transportstyrelsens skrivning om målsättningen är en rimlig operationalisering av de övergripande mål som satts av regering och riksdag.

Prioriteringen av resurser behöver göras både myndighetsövergripande, då anslagen fördelas mellan olika avdelningar och enheter, och genom en prioritering på enheter och sektioner där de faktiska tillsynsåtgärderna planeras. För en effektiv prioritering krävs att båda leden utgår från en analys av var tillsynen gör störst nytta i förhållande till de risker som identifierats. De bedömningsgrunder som kommer att tillämpas avseende den andra delfrågan är följande:

• Transportstyrelsen tillämpar, för den tillsynsverksamhet som myndigheten har möjlighet att självständigt prioritera, ett genomtänkt system på övergripande nivå för prioriteringar.
• I verksamheterna tillämpas någon systematisk metod, exempelvis riskanalyser/omvärldsanalyser/poängsystem, i prioriteringen för att hitta de områden eller tillsynsobjekt med störst risker och där tillsynen kan göra mest nytta.
• Omfattningen av Transportstyrelsens tillsyn är väl avvägd i förhållande till behovet av tillsyn inom respektive område.

1.3.2 Bedömningsgrunder: regeringens styrning

Transportstyrelsen har ett stort ansvar att själva säkerställa att verksamheten bedrivs effektivt och med god måluppfyllelse. I granskningen utgår vi från att regeringen har ett ansvar för att se till att styrningen av Transportstyrelsen på det granskade området fungerar på ett sådant sätt att myndigheten har förutsättningar för att utföra sina uppdrag. Styrningen ska även omfatta en uppföljning som ger tillräckliga underlag för fortsatt styrning.

För att regeringens styrning ska vara effektiv och leda till måluppfyllelse bedömer vi att följande förutsättningar bör uppfyllas:

• Regeringen följer upp uppgifter från Transportstyrelsen om eftersatta tillsynsområden.
• Regeringen ger en tydlig styrning när sådan behövs.

1.4 Genomförande, avgränsning och metod

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Magnus Landergren (projektledare) och Katarina Magnusson. Företrädare för Regeringskansliet (Infrastrukturdepartementet) och Transportstyrelsen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.

Granskningen fokuserar på det läge som rådde inom tillsynen när granskningen genomfördes mellan hösten 2021 och hösten 2022. Den bakåtblickande information som ges är huvudsakligen tänkt att ge förståelse för bakgrunden till nuvarande situation.

Flera tillsynsområden påverkades också tillfälligt negativt av pandemin. Vi försöker i största möjliga mån utgå från ett normalläge inom tillsynen och bortse från de tillfälliga problem som pandemin medfört för verksamheten.

Granskningen har metodmässigt bestått av fyra delar: intervjuer, dokumentstudier, en enkät riktad till dem som utför tillsynen på Transportstyrelsen samt skriftliga frågor till Transportstyrelsen och Regeringskansliet.

På Transportstyrelsen har vi intervjuat chefer inom tillsynsverksamheten på alla nivåer i organisationen, samt personer med ansvar för ekonomi och uppföljning. Vi har även intervjuat branschföreträdare för olika tillsynskollektiv. På Regeringskansliet har myndighetshandläggare samt handläggare för olika sakområden inom transportområdet intervjuats.

Våra dokumentstudier har framför allt omfattat material från Transportstyrelsen såsom årsredovisningar, budgetunderlag, interna uppföljningar av verksamheten (internrevisionsrapport, tertialuppföljningar, ISK-protokoll[9]), protokoll från Transportstyrelsens ledningsgrupp och ledningsgrupperna på de relevanta avdelningarna, samt olika rapporter och PM rörande tillsynsverksamheten. Vi har även studerat tillgänglig dokumentation från Regeringskansliet rörande regeringens styrning av Transportstyrelsen samt dokumentation från myndighetsdialogen.

Tillsynsverksamheten styrs av en stor mängd lagar och andra regler. En lista över dessa finns i bilaga 2.

Enkätundersökningen var riktad till de tjänstepersoner som genomför tillsynen på Transportstyrelsen (inspektörerna). Syftet med enkäten var att få en representativ bild av inspektörernas syn på tillsynsverksamheten, vilket inte bedömdes vara möjligt att uppnå genom intervjuer på grund av verksamhetens diversitet och det stora antalet inspektörer. En metodbeskrivning samt enkätfrågorna och svaren redovisas i bilaga 1 uppdelat på vilket trafikslag respondenterna arbetar med. Fritextsvaren i enkäten publiceras inte med hänvisning till statistiksekretess. Totalt 179 inspektörer svarade på enkäten, vilket motsvarar en svarsfrekvens på 81,7 procent.