4. Förkontroll av organisationer som söker projektbidrag

Avsnitt

4.1 Riksrevisionens operationaliserade bedömningsgrund

Kammarkollegiets förkontroll behöver så långt som möjligt säkerställa att bidragen från Allmänna arvsfonden endast går till organisationer och projekt som är berättigade till det och har den kapacitet som krävs för att driva stora projekt med arbetsgivaransvar, lönehantering, redovisning med mera på ett korrekt sätt.

Förkontrollen ska också i rimlig utsträckning kunna identifiera oseriösa aktörer som saknar avsikt att använda bidraget så som man gett sken av i ansökan.

Kammarkollegiet behöver därför i samband med ansökan från organisationerna begära in och hantera den information som behövs för att bedöma dessa relevanta faktorer i sin förkontroll.

4.2 Kammarkollegiets förkontroll följer en god struktur

Liksom för den övriga ansökningsprocessen har Kammarkollegiet utförliga rutindokument som beskriver vilka kontrollmoment som ska utföras.

Kammarkollegiet kontrollerar att den sökande organisationen inte har skatteskulder eller skulder hos Kronofogden, är i likvidation eller försatt i konkurs. Handläggarna kontrollerar även att organisationerna har korrekta skatteregistreringar, framför allt att de är registrerade som arbetsgivare.

För att bedöma organisationens demokratiska värdegrund och struktur studerar Kammarkollegiet stadgar, protokoll, verksamhetsberättelse och webbplats samt gör sökningar på internet. De inhämtade dokumenten ska också svara på om den sökande organisationen har kapacitet att driva projekt i den omfattning de har ansökt om, och att organisationens ändamål stämmer med projektets inriktning. Kammarkollegiet tar också referenser från samarbetsorganisationer och kommuner.

Man stämmer av att de som skrivit under ansökan är rätt person(er) enligt föreningens beslutsordning och personval. Men man kontrollerar inte undertecknandes identitet (det vill säga att det verkligen är de personerna som har skrivit under), deras bokföringsadresser eller om de har skulder eller näringsförbud.

4.3 Ekonomisk, organiserad och demokratihotande brottslighet hos personer och organisationer med projektbidrag från Allmänna arvsfonden

Vi har samlat in personuppgifter från samtliga arvsfondsprojekt som pågick i mars 2023. Drygt 2 100 personer var aktiva i projekten: knappt 1 400 anställda och drygt 800 firmatecknare.[53] 285 organisationer lämnade uppgifter. Vi har låtit Polismyndigheten och Säkerhetspolisen göra förekomstkontroller i relevanta register för att se om det finns en historik av registrerade domar och brottsmisstankar om ekonomisk brottslighet, organiserad brottslighet och demokratihotande brottslighet.[54] Vår granskning visar att sådana domar och misstankar förekom, både när det gäller själva organisationerna och när det gäller personer som drev arvsfondsprojekten.

4.3.1 Slagningar i belastningsregistret visade på tidigare ekonomisk brottslighet

Belastningsregistret omfattar bland annat brottmålsdomar, godkända strafförelägganden och ordningsböter.[55] Vi har valt ut lagrum och allvarlighetsgrad[56] för brottsrubriceringar som är relevanta i sammanhanget, det vill säga för ekonomisk brottslighet, organiserad brottslighet och demokratihotande brottslighet. I praktiken kan de olika brottslighetstyperna gå in i varandra: upplägg som omfattar ekonomisk brottslighet kan kombineras med narkotikahandel som i sin tur finansierar våldsbejakande extremism etc. För de knappt 1 400 anställda i arvsfondsprojekten förekom 41 domar inom den relevanta brottsligheten. För firmatecknare fanns 7 domar, se tabell 3 nedan. Observera att det inte går att addera antalet domar för anställda och firmatecknare eftersom en person kunde vara både firmatecknare och anställd. Det innebär exempelvis att det sammanlagda antalet domar om bokföringsbrott kan variera mellan 6 och 10 beroende på hur många av de 100 personerna med dubbla roller som var dömda.

Tabell 3 Antal domar enligt relevanta lagrum, arvsfondsprojektens anställda och firmatecknare

Källa: Riksrevisionens sammanställning av Polismyndighetens slagningar i belastningsregistret juli 2023.
Not: Ringa brott har uteslutits från tillgrepps- och bidragsbrott.

4.3.2 Slagningar i misstankeregistret visade att brottslighet utreddes

Misstankeregistret omfattar uppgifter om personer över 15 år som är skäligen misstänkta för brott som finns med i brottsbalken eller annat brott med svårare straff än böter.[57] Misstankeregistret sorteras utifrån brottskoder som är mer detaljerade än lagrummen i tabell 3. Även här valde vi ut brottskoder som är relevanta för granskningen och sorterade bort koder kopplade till ringa brott. Resultatet av slagningarna visas i tabell 4.

Tabell 4 Förekomster i misstankeregistret juli 2023 enligt utvalda brottskoder, arvsfondsprojektens anställda och firmatecknare

Källa: Riksrevisionens sammanställning av Polismyndighetens slagning i misstankeregistret, juli 2023.

På samma sätt som för slagningarna i belastningsregistret går det inte att summera antalet brottsmisstankar för de brottskoder där det förekommer både anställda och firmatecknare.

4.3.3 Penningtvättsregistret - organisationer och individer med arvsfondsprojekt förekom i stor utsträckning

I Finanspolisens penningtvättsregister registreras både organisationer och individer som misstänks för penningtvätt. Banker, växlingskontor med flera verksamhetsutövare är skyldiga att utreda irreguljära företeelser, som exempelvis stora kontantuttag, i sin verksamhet. Om det efter den egna utredningen kvarstår oklarheter ska de rapportera företeelsen till Finanspolisen.[58] För registrering i penningtvättsregistret är misstankegraden lägre än den som gäller för misstankeregistret. Vi har valt att inte redovisa exakt hur stor andel av respektive population som förekom i penningtvättsregistret.

Polismyndigheten bedömde att både andelen anställda och andelen firmatecknare som förekom i penningtvättsregistret var avsevärt högre än vad ett slumpmässigt jämförelsematerial skulle visa. Andelen bland de anställda var högre än bland firmatecknare.

När det gällde organisationerna var populationen de 457 organisationer som fått projektbidrag från Allmänna arvsfonden 2020–2022. Vi bad även Polismyndigheten att ta fram förekomster för organisationer som fått bidrag från fyra andra bidragsgivande myndigheter.[59] I samtliga fall var överrepresentationerna i penningtvättsregistret så pass höga att de starkt tyder på att organisationer söker bidrag från myndigheterna för att utnyttja i kriminella syften eller för att möjliggöra brottslig verksamhet. Organisationer som fått bidrag från Allmänna arvsfonden, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) och Myndigheten för stöd till trossamfund (SST) uppvisade särskilt höga förekomstfrekvenser i penningtvättsregistret. Väl över 5 procent av de organisationer som fått bidrag från dessa tre myndigheter förekom i registret, vilket är betydligt över ett förväntat genomsnitt, enligt Polismyndighetens bedömning.

De organisationer med projektbidrag från Allmänna arvsfonden som förekom i penningtvättsregistret hade också flest förekomster per organisation, något som ytterligare indikerar att sökande organisationer och därmed Allmänna arvsfonden utnyttjas för olagliga syften.

4.3.4 Andra polisiära register indikerade ekonomisk brottslighet, organiserad brottslighet och demokratihotande brottslighet

I sitt huvudregister för uppgifter om misstänkt brottslig verksamhet kontrollerade Polismyndigheten, på Riksrevisionens begäran, förekomsten av uppgifter om anställda och firmatecknare i arvsfondsprojekt i samband med ekonomisk brottslighet, organiserad brottslighet samt demokratihotande brottslighet.[60] Andelen anställda i arvsfondsprojekt som förekom i registret var anmärkningsvärt hög. Enligt Polismyndighetens bedömning var den mer än dubbelt så hög som för ett slumpmässigt urval ur befolkningen (som myndigheten tagit fram i ett annat sammanhang). Polismyndigheten bedömde också andelen firmatecknare som hög jämfört med relevanta jämförelsegrupper.

Både för anställda och för firmatecknare, förekom varje person i genomsnitt i tre separata uppgifter[61], vilket även det är högre än genomsnittligt, enligt Polismyndigheten. Ju fler förekomster en individ har, desto större signifikans i förekomsterna.

Uppdelat på de tre brottslighetstyperna, fanns ungefär hälften av förekomsterna inom organiserad brottslighet. Resten fördelades på ekonomisk brottslighet, demokratihotande brottslighet och en mindre ”ej klassificerad”-kategori.

Slutligen lät vi Säkerhetspolisen göra slagningar i relevanta underrättelsesystem och bedöma om anställda och firmatecknare för arvsfondsprojekt förekom i våldsbejakande och andra extremistiska miljöer som inte accepterar den demokratiska samhällsordningen och liknande. Resultatet visade att ett antal personer förekom i samband med brottslighet eller brottslig verksamhet i sådana miljöer.[62]

4.4 Uppgifter från Skatteverket visar problem med ideella föreningar som har projektbidrag

Vår granskning visar att ungefär hälften av alla ideella föreningar som fått projektbidrag från Allmänna arvsfonden inte har tagit upp bidraget i sin deklaration. Det kan bero på att de saknar kapacitet att driva och redovisa stora projekt eller att föreningen utnyttjas i brottsliga syften.

Över 80 procent av de organisationer som beviljades projektbidrag år 2020–2022 var ideella föreningar. Under åren 2020–2022 fick ideella föreningar projektbidrag på sammanlagt 1,4 miljarder kronor från Allmänna arvsfonden.[63] Vi har låtit Skatteverket kontrollera deklarationer och skattekonto för de 457 organisationer som beviljats bidrag under dessa år.

4.4.1 Lätt att bilda ideell förening – som är ett vanligt brottsverktyg

För att bibehålla det civila samhällets frihet och självständighet ska det vara enkelt att bilda en ideell förening. Därför räcker det med att tre personer upprättar föreningsstadgar, namn, syfte och beslutsgång, samt utser en styrelse.[64] För att få bidrag behöver föreningen ha ett bankkonto och för att få ett bankkonto behövs ett organisationsnummer. För att få det skickar föreningen in sina dokument till Skatteverket. Myndigheten är inte ålagd att göra någon kontroll av företrädarna eller giltigheten i de stadgar och protokoll som föreningen skickat in.[65]

Detta innebär exempelvis att personer med näringsförbud och skulder hos Kronofogdemyndigheten kan bilda och driva ideell förening för att bedriva oseriös verksamhet. Det finns inget officiellt register över ideella föreningars styrelseledamöter, firmatecknare och revisorer (”företrädarregister”)[66] och därmed saknas möjlighet att säkerställa identiteten på de personer som styr föreningens verksamhet eller att identifiera vem som lämnat uppgifter. Om föreningen sökt och fått bidrag man inte har rätt till, får bidragsgivaren svårt att beivra brott och driva in återkrav[67], om det inte går att finna någon aktuell firmatecknare.

Skatteverket konstaterade i en studie från 2022 att ideella föreningar som fått ett visst statsbidrag i vissa fall hade använt pengarna för privata kostnader och gjort kontantuttag utan verifikationer.[68] Vissa föreningar hade fått bidrag för hyreskostnader för tveksamma hyreskontrakt eller där inga hyresbetalningar fanns i föreningens bokföring, andra hade uppgivit falska medlemmar, vilket i realiteten innebär att föreningen fungerat som ”bankomat” för företrädarna. Studien visade att det fanns ett antal individer som hade inflytande i flera bidragsmottagande föreningar. Skatteverket uppmärksammade också att ett antal auktoriserade revisorer återkom i flera av de granskade föreningarna.[69] Sammantaget kan det innebära att så kallade möjliggörare var aktiva bland föreningarna som fick statsbidraget. Möjliggörare är personer som på olika sätt bistår och underlättar för kriminella individer och nätverk att begå brott. Personer med juridisk eller ekonomisk kompetens är viktiga möjliggörare, liksom personer med kunskap om hur föreningar bildas och vilka bidrag som kan sökas.[70]

4.4.2 Många ideella föreningar deklarerade inte sina arvsfondsbidrag

Bidrag till ideella föreningar är undantagna från inkomstbeskattning om föreningen är allmännyttig och enbart har skattefria inkomster.[71] Föreningarna är däremot skyldiga att deklarera och lämna uppgifter om erhållna gåvor och bidrag samt influtna medlemsavgifter. I tabell 5 beskrivs de deklarationsuppgifter som organisationer som fått arvsfondsbidrag under åren 2020–2022 har lämnat i sina deklarationer för de åren.

De flesta ideella föreningarna, men långt ifrån alla, hade lämnat in en deklaration. I drygt hälften av de deklarationerna redovisades bidragsbelopp som understeg vad man tagit emot från Allmänna arvsfonden. De föreningar som inte uppgett att de hade fått några gåvor eller bidrag överhuvudtaget, hade tillsammans fått över 450 miljoner kronor från Allmänna arvsfonden under de tre åren.[72] Om föreningarna även fått gåvor och bidrag från andra givare än Allmänna arvsfonden är underrapporteringen ännu större. Bristerna kan bero på okunskap men visar att stora belopp undanhålls från Skatteverkets vetskap.[73]

Tabell 5 Uppgifter ur ideella föreningars med arvsfondsbidrag deklarationer för 2020–2022

Källa: Riksrevisionens sammanställning av uppgifter från Skatteverket.
Not: Av de 261 föreningarna var 3 befriade från att deklarera.

Av tabell 5 framgår också att drygt hälften av föreningarna inte har redovisat några medlemsavgifter. Det är omöjligt att avgöra om föreningarna har avgiftsfritt medlemskap, undanhåller uppgifterna, inte känner till de deklarationsregler som finns eller saknar administrativ kapacitet att följa dem.

Vår granskning visar att sammanlagt 51 av de organisationer som fått projektbidrag från Allmänna arvsfonden under 2020–2022 har fått minst en betalningsuppmaning på sitt skattekonto under 2021–2023.[74] Sådana får organisationen när det saknas pengar på skattekontot för att täcka exempelvis skatt och avgifter för anställda.[75] Många uppmaningar på skattekontot är ännu en indikation på att organisationen inte förmår sköta ett större bidragsfinansierat projekt med löne-, skatte- och pensionsavsättningar med mera.[76]

Kammarkollegiet har inte möjlighet att hämta uppgifter om deklarationer eller skattekontoutdrag direkt från Skatteverket eftersom det saknas sekretessbrytande bestämmelser för detta ändamål. För att ändå kunna identifiera organisationer där det finns risk för låg kapacitet, vore det dock en möjlighet att begära in en kopia av den senaste deklarationen och utdrag från skattekontot[77] från den sökande organisationen i samband med ansökningsförfarandet. Kammarkollegiet skulle i sådant fall behöva ta närmare ställning till vilka uppgifter som skulle vara nödvändiga för kontrollen för att undvika känslig överskottsinformation.

4.4.3 Kammarkollegiet skulle kunna kontrollera firmatecknare bättre

Kammarkollegiet gör ingen identitetskontroll av de firmatecknare som skrivit på ansökan om projektbidrag. Det medför en risk för att den eller de personer som står som firmatecknare utnyttjas – medvetet eller omedvetet – som möjliggörare. Om en organisation beviljas bidrag och det i en senare kontroll upptäcks oegentligheter, kan avsaknaden av känd firmatecknare göra det omöjligt att anmäla och lagföra brott. Inte heller kontrolleras offentliga uppgifter såsom folkbokföringsadress, skulder hos Kronofogdemyndigheten eller näringsförbud. Därmed kvarstår en överrisk för att oseriösa firmatecknare inte upptäcks i Kammarkollegiets förkontroll.

4.4.4 Risk för jäv när många firmatecknare är anställda i arvsfondsprojekten

Åtminstone sedan september 2021 krävs det skriftligt godkännande från Arvsfondsdelegationen om en person ska ha fler roller inom projektet eller organisationen.[78] Vår granskning av arvsfondsprojekten som pågick under mars 2023, visar att 100 personer var både firmatecknare och anställda i sitt projekt. Antingen har Kammarkollegiet godkänt anställningen av firmatecknare eller också har organisationen undanhållit att firmatecknaren anställts. Sedan januari 2023 finns Allmänna arvsfondens riktlinjer för jäv publicerade på webbplatsen som ytterligare förtydligar de generella villkorens krav; enligt dem krävs det alltid ett medgivande på förhand från fonden när en ledamot i en organisations styrelse ska få lön eller annan ersättning från projektet.[79]

4.4.5 Svårt att kontrollera demokratiska värderingar och demokratisk struktur

Vi har inte gjort någon systematisk granskning av Kammarkollegiets kontroll av demokratisk värdegrund och demokratisk struktur. Men i aktstudien i kapitel 3 fann vi ett fall – som också uppmärksammats i media – där den sökande organisationens stadgar visade att man inte hade någon demokratisk struktur i fråga om vem som kan bli medlem, se beskrivningen i rutan nedan.

Det är svårt att utifrån sökningar på internet med mera avgöra vad som utgör en risk för bristande demokratiska värderingar och inte och vad som skulle vara skäl att inte bevilja bidrag, och mer objektiva kontroller vore därför önskvärda. Det saknas dock en sammanhållen lagstiftning som definierar vilka demokrativillkor som bör gälla för det offentligas bidrag till civilsamhället, hur det ska kontrolleras av bidragsgivare som Allmänna arvsfonden samt hur förutsättningar för återkrav vid brott mot demokrativillkoren ska se ut.[80]