Granskningen inom området avser främst effektivitet, transparens och anpassningsförmåga inom staten. Revisionen inriktas också mot myndighetsstyrningen via regelverk, regleringsbrev, instruktion och andra regeringsbeslut. Brister på området kan leda till fel i årsredovisningar.
Avsnitt
3.1 Effektivitetsrevisionens iakttagelser
Den statliga styrningen sätts på prov när förutsättningarna förändras och verksamheter behöver skalas upp eller ned, ofta på kort tid. Otydlighet, ryckighet och bristande planering och prioritering både från regeringen och inom myndigheter har lett till försämrad effektivitet i flera av de verksamheter vi har granskat. Iakttagelserna, exempelvis om kompetensförsörjningen, kan bidra till lärande och en bättre planering vid liknande förändringar framöver. Att den statliga uppföljningen inte fokuserar på det som är centralt för att verksamheter ska fungera effektivt och som avsett har vi konstaterat i en mängd granskningar. I flera fall handlar det om att verksamheter inte följs upp eller utvärderas alls. Vi har även sett att fel fokus eller för mycket uppföljning kan medföra ineffektivitet. Sammantaget har våra granskningar visat att träffsäkerheten i beslutsunderlag, snarare än frågan om mer eller mindre uppföljning, är avgörande för att kunna fatta välinformerade beslut och utveckla och anpassa verksamheter.
3.1.1 Styrningen viktig vid stora omställningar av verksamheter
Otydlighet, ryckighet, bristande planering och prioritering både från regeringen och inom myndigheter har försämrat effektiviteten i flera av de verk-samheter vi har granskat under året.[9] Vid snabba anpassningar till nya förhållanden krävs god överblick över utgångsläget och tydliga riktlinjer om vad som ska uppnås och vilka prioriteringar som ska gälla. Det har våra granskningar visat både när verksamheter ska öka och när verksamheter ska minska i omfattning.
Migrationsverkets kraftiga neddragningar genomfördes ineffektivt i flera delar. Både planeringen och genomförandet hade brister, visade vår granskning.[10] Förändringarna vid Migrationsverket under åren 2017–2020 var stora och snabba. Det var en följd av minskat mottagande av asylsökande och minskade anslag. Samtidigt infördes också nya och delvis komplicerade regler i utlänningslagen (2005:716), vilket gjorde uppdraget ännu svårare.
På fyra år minskade antalet anställda med en tredjedel. I processen uppstod svåra kompetensförsörjningsproblem. Många som inte omfattades av övertalighet sa upp sig, och de kunde sedan inte ersättas på grund av anställningsstopp. Bristen på kompetens medförde bland annat att digitaliseringen av asylhandläggningen inte kunde genomföras som planerat. Den centraliserade kundtjänstfunktion som myndigheten försökte skapa kunde heller inte bemannas helt på grund av omställningen. Följden blev onödigt långa vistelsetider i mottagningssystemet – vilket ledde till förhöjda kostnader för boende och stöd. Migrationsverket har dock efter hand dragit lärdomar och utvecklat en mer strategisk kompetensförsörjning.
Utöver minskat antal anställda bestod en stor del av neddragningarna av avveckling av boenden och kontor som inte längre behövdes. Riksrevisionen bedömer att det arbetet i huvudsak fungerade effektivt. Dyra boenden avvecklades först, beläggningsgraden på asylboenden var rimlig och kostnader för tomma lokaler kunde begränsas. Däremot uppstod problem vid avveckling av tillgångar. Migrationsverket hade inte sett till att det fanns tillräckliga rutiner och kontroller av it-utrustning som skulle kunna innehålla känslig information. Det innebär risker både för oegentligheter och att känslig information kommer på avvägar. Reglerna är svåra att tolka och tillämpa i praktiken och vi bedömer att både regeringen och Ekonomistyrningsverket behöver förbättra sitt stöd till myndigheter som ska ställa om sin verksamhet.
Arbetet med att öka försvarets operativa förmåga går långsammare än planerat och regeringens styrning har inte varit tillräckligt tydlig. Även Försvarsmaktens analys, planering och genomförande har brustit på flera områden. Det gäller såväl materielförsörjning och lagerhållning som transporter och övningsverksamhet, visar vår granskning.[11] Riksdagen fattade 2015 beslut om att kraftigt stärka det svenska nationella försvaret och att arméns operativa förmåga att möta ett väpnat angrepp skulle öka under perioden 2016–2020. Beslutet fattades efter en lång period av besparingar inom bland annat personal- och materielförsörjning. Det svenska försvaret hade genomgått en omfattande omstrukturering, med fokus på internationella insatser snarare än förmåga att försvara Sverige. Försvarsmakten borde tidigare ha skaffat en tillräckligt god bild av arméns skick och förmåga samt informerat regeringen om detta. Arméns utgångsläge visade sig vara sämre än vad både regeringen och Försvarsmakten hade antagit. Dessutom hade inköp av nya flygplan och ubåtar trängt undan andra materielprojekt. Arméförbanden har inte utvecklats som de skulle, och deras möjligheter att lösa sina uppgifter i krig har begränsats. Dessutom är det inte helt klart hur förbanden ska utformas med personal och materiel i händelse av krig.
3.1.2 Uppföljningen behöver bli mer tillförlitlig och träffsäker
En vanlig orsak till effektivitetsbrister är att uppföljning, rapportering eller beslutsunderlag inte är tillförlitliga eller träffsäkra. Det kan innebära att väsentliga problem i den verksamhet vi granskar inte identifieras eller åtgärdas.
När i stället själva uppföljningen är den verksamhet vi granskar, vilket är mer sällan, ser vi att det kan vara så att för mycket information samlas in och rapporteras utan att den kommer till användning.
I granskningen av Pisaundersökningen 2018 kunde vi konstatera att regeringen och Skolverket inte följde upp hur undersökningen genomfördes tillräckligt väl. Tillförlitligheten i resultaten riskerades genom att ett stort antal elever undantogs på felaktiga grunder från att delta. Det har heller inte gjorts någon trovärdig utredning i efterhand. Enligt OECD:s regler får vissa elever undantas från att delta i provet, bland annat om eleven har fått mindre än ett års undervisning i svenska. Skolverket och regeringen förklarade det inträffade med att den svenska skolan efter flyktingkrisen 2015 tog emot en ovanligt hög andel nyanlända elever. Riksrevisionens granskning visar dock att majoriteten av de ungdomar som kom till Sverige i samband med flyktingkrisen hade gått för länge i svensk skola för att kunna undantas enligt reglerna.
Resultaten från Pisaundersökningen används som underlag för debatt och beslut om hur skolan ska utvecklas, och det är viktigt att undersökningen genomförs på ett tillförlitligt sätt så att det går att lita på resultaten.[12] Bristande uppföljning är en av våra vanligaste iakttagelser och under året har vi sett många exempel på hur uppföljning och utvärdering uteblir eller brister i träffsäkerhet. Det försvårar väsentligt möjligheten att fatta välgrundade beslut och att utveckla verksamheten.[13]
I systemet med öppna jämförelser i socialtjänsten samlas i stället för mycket information in. Kommunerna rapporterar in cirka 400 indikatorer utifrån årliga enkätundersökningar. Nyttan är dock förhållandevis liten. Delar av informationen används för kvalitetsutveckling inom socialtjänsten, men kommunerna använder bara en del av indikatorerna. Socialstyrelsen och regeringen använder också endast ett fåtal av indikatorerna för regelbunden uppföljning. Det innebär att delar av det omfattande inrapporteringsarbete som kommunerna utför inte tjänar något tydligt syfte.[14] Det är inte en god hushållning med offentliga medel och det kan också undergräva tilltron till värdet av uppföljning.
3.2 Årliga revisionens iakttagelser
En tydlig finansiell styrning borgar för en god uppföljning av hur statliga medel används och bidrar till en transparens i redovisningen av dem. I år har Riksrevisionen iakttagit att regeringen har sänkt ramen för beställningsbemyndiganden där det redan finns åtaganden sedan tidigare år. Det är fortfarande inte tydligt hur Sveriges åtaganden inom multilaterala skuldavskrivningsinitiativ ska hanteras, och det finns behov av att se över regleringen i FÅB om att affärsverkens årsredovisningar ska vara granskad av Riksrevisionen när den lämnas till regeringen.
3.2.1 När regeringen sänker bemyndiganderamar för anslag där beslut tagits tidigare år blir styrningen av myndigheterna otydlig
Riksdagen ger regeringen beställningsbemyndiganden för varje berört anslag. Utifrån riksdagens beslut delegerar regeringen rätten att göra utfästelser på längre sikt än ett år till myndigheterna genom regleringsbrev eller annat regeringsbeslut. Det är därför viktigt att det finns en god intern styrning och kontroll hos regeringen och myndigheterna för att säkerställa att redovisningen till riksdagen blir korrekt.
De senaste åren har Riksrevisionen rapporterat om att myndigheterna bör stärka den interna styrningen och kontrollen av beställningsbemyndiganden. Vi har ofta lämnat både modifierade revisionsberättelser och revisionsrapporter till följd av iakttagelser som vi gjort. För 2021 finns det inga modifierade revisionsberättelser eller revisionsrapporter som handlar om beställningsbemyndiganden, vilket är positivt. Det behöver dock inte betyda att problemen inte längre kvarstår. Riksrevisionen bedömer att det arbete som påbörjats hos myndigheter för att stärka den interna styrningen och kontrollen av beställningsbemyndiganden behöver fortsätta.
Förutom brister i myndigheternas interna styrning och kontroll har vi även konstaterat att regeringen kan vara otydlig i sin styrning av beställningsbemyndiganden. Detta påverkar myndigheternas redovisning mot bemyndiganderamarna. Sådana iakttagelser har vi även gjort i år.
För fem länsstyrelser[15] indikerar bemyndiganderedovisningen i årsredovisningen överskridande av bemyndiganderamen för ett anslag[16]. Riksrevisionen bedömer dock inte att länsstyrelserna har överskridit sina befogenheter och de har inte fått några modifierade revisionsberättelser. Orsaken till detta är att regeringen 2021 har sänkt bemyndiganderamarna för anslaget i regleringsbrevet för alla länsstyrelser jämfört med 2020. Länsstyrelserna har inte fattat några nya beslut om bidrag under 2021, och de åtaganden länsstyrelserna redovisar rymdes i bemyndiganderamen när besluten fattades 2019 eller tidigare. Utestående åtaganden har inte minskat i samma takt som regeringen förväntade när regleringsbrevet beslutades. Det har medfört att fem länsstyrelser har utestående åtaganden som överstiger den sänkta bemyndiganderamen.
Totalt sett är dock inte bemyndiganderamen för anslaget överskriden eftersom den är fördelad på samtliga länsstyrelser samt Kammarkollegiet och Tillväxtverket. Av årsredovisningen för staten framgår att utestående åtaganden uppgår till 2 082 miljoner kronor och den totala bemyndiganderamen uppgår till 4 175 miljoner kronor. Det innebär att den ram som riksdagen har beslutat inte är överskriden.
Riksrevisionen bedömer dock att det är problematiskt när regeringen sänker bemyndiganderamar på anslagspostnivå så att det ser ut som att beslut som myndigheter har fattat tidigare år inte längre uppfyller de finansiella villkoren för anslaget. Det gör att styrningen till myndigheterna blir otydlig. Dessutom ökar det risken för att anslagets bemyndiganderam faktiskt överskrids, även om så inte har skett i detta fall.
Regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa att den finansiella styrningen genom bemyndiganderamar bättre speglar åtaganden som redan är gjorda. Under de senaste två åren har myndigheterna dessutom haft en större osäkerhet i när åtaganden faller ut, framför allt på grund av coronapandemin. Då blir det extra viktigt att regeringen har en löpande dialog med myndigheterna om hur stora bemyndiganderamar som de behöver.
3.2.2 Det saknas fortfarande regler för hantering och redovisning av Sveriges åtaganden inom multilaterala skuldavskrivningsinitiativ
Sedan den årliga rapporten 2018 har Riksrevisionen påtalat att det inte finns tydliga regler för hur Sveriges åtaganden inom multilaterala skuldavskrivningsinitiativ ska hanteras och redovisas. Iakttagelsen kvarstår fortfarande.
Sida redovisar åtagandena i sin årsredovisning på uppdrag av regeringen. De är långfristiga och delas in i bindande och icke bindande åtaganden. Sverige och de internationella organisationerna anpassar sina överenskomna betalplaner med jämna mellanrum så att den bindande delen av åtagandet alltid ryms inom beställningsbemyndigandet för det aktuella anslaget. Den icke bindande delen redovisas i löptext i Sidas årsredovisning och inte i bemyndiganderedovisningen.
Det är svårt att tillämpa anslagsförordningens bestämmelser på de åtaganden som skuldavskrivningsinitiativet innebär eftersom anslagsförordningen reglerar hur myndigheter får binda upp anslag, inte regeringen. Riksrevisionen konstaterar att finansieringen av skuldavskrivningarna sannolikt inte är den typ av åtaganden som anslagsförordningen är avsedd att reglera och uppmanar regeringen att tydliggöra hur skuldavskrivningarna ska hanteras och redovisas.
3.2.3 Affärsverken kan inte lämna en granskad årsredovisning till regeringen trots att regelverket kräver det
Affärsverk eller affärsdrivande verk är statliga organ som producerar varor eller tjänster utifrån affärsmässiga principer. Affärsverken är juridiskt sett förvaltningsmyndigheter som är en del av staten. Det finns tre affärsverk inom staten: Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Svenska kraftnät.
Den årsredovisning som affärsverken ska lämna till regeringen senast den 22 februari ska vara granskad av Riksrevisionen. Det framgår av 10 kap. 1 § FÅB. Det är dock inte förenligt med lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Där framgår att Riksrevisionen ska granska årsredovisningen och avslutar sin granskning med att lämna en revisionsberättelse, senast fyra veckor efter att årsredovisningen är avlämnad. Riksrevisionen kan alltså inte lämna revisionsberättelsen förrän vi har tagit del av den lämnade årsredovisningen. Det är därför i praktiken inte möjligt för affärsverken att lämna en granskad årsredovisning till regeringen. Riksrevisionen anser att regeringen bör ändra formuleringen i FÅB och ta bort kravet att årsredovisningen ska vara granskad av Riksrevisionen när den lämnas till regeringen. Då blir FÅB förenlig med lagen om revision av statlig verksamhet m.m.