Resultat och slutsatser

Strukturen för hur makrotillsynen genomförs är förhållandevis ny och det har sedan 2014 skett en viss förändring i vissa delar. Riksrevisionens övergripande slutsats är att den svenska makrotillsynen i flera avseenden följer ESRB:s rekommendationer men att den har ett antal avvikande inslag som regeringen och FI bör beakta för att säkerställa att makrotillsynen bedrivs så effektivt som möjligt.

Målet för makrotillsynen är inte tillräckligt tydligt

Riksrevisionen bedömer att regeringens uppdrag till FI är otydligt vad gäller målet för makrotillsynen. Det gäller särskilt om, och i så fall hur, FI ska beakta den målkonflikt som kan uppstå när det gäller att hitta balansen mellan åtgärder för ett stabilt finansiellt system och för en god ekonomisk utveckling. FI:s breda tolkning av myndighetens uppdrag riskerar dessutom medföra att makrotillsynen blir mindre effektiv och att eventuella målkonflikter förstärks.

Granskningen visar att regeringens syfte med den finansiella stabilitetspolitiken överlag är i linje med ESRB:s rekommendation. Slutmålet för makrotillsynen enligt ESRB är att bidra till den finansiella stabiliteten, där en stabil finanssektor i sin tur förväntas bidra till den ekonomiska tillväxten. Riksrevisionen noterar dock att regeringen i sin instruktion till FI betonar behovet av avvägningen mellan ett stabilt finansiellt system och en god ekonomisk utveckling. Även om detta inte är motsägelsefullt i sig, makrotillsynsåtgärder kan både gynna och hämma den ekonomiska tillväxten, anser Riksrevisionen att formuleringen är otydlig gällande hur regeringen ser på målen för FI:s verksamhet och hur den vill att FI ska hantera potentiella målkonflikter.

När det gäller FI:s tolkning av myndighetens mål för makrotillsynen bedömer Riksrevisionen att den avviker från ESRB:s rekommendation. Riksrevisionen uppfattar det som att FI sätter målet om en balanserad utveckling på kreditmarknaden på samma nivå som målet om finansiell stabilitet, medan ESRB rekommenderar ett mellanliggande mål i form av en balanserad utveckling på kreditmarknaden som en operativ specifikation för att bidra till stabiliteten i det finansiella systemet som helhet. Riksrevisionen menar härvid att FI:s tolkning av myndighetens uppdrag har medfört att myndigheten vidtagit åtgärder med hänvisning till makrotillsyn utan att ha som mål att bidra till den finansiella stabiliteten. Dessutom noterar Riksrevisionen att FI:s uppdragsbeskrivning kring makroekonomisk stabilitet i och med detta sträcker sig utanför riksdagens mål för finansmarknadsområdet.

Oklar koppling mellan risker och åtgärder

Riksrevisionen noterar att FI har upprättat ett ramverk som i grova drag förklarar hur myndigheten arbetar med att identifiera sårbarheter i det finansiella systemet och hur den avser att använda de makrotillsynsinstrument som omfattas av dess befogenheter. I så måtto kan makrotillsynen i Sverige sägas uppfylla ESRB:s rekommendation om ramverk. Riksrevisionen bedömer dock att makrotillsynen inte är tillräckligt transparent och förklarlig, vilket ESRB rekommenderar att den ska vara. Det saknas bl.a. en beskrivning av hur FI med sin metod ser på sambanden mellan dels (avsaknaden av) sårbarheter och makrotillsynens slutmål, dels (förekomsten av) sårbarheter och valet av makrotillsynsinstrument.

Riksrevisionen anser att FI har en makrotillsynsstrategi med indikatorer för att övervaka utvecklingen av systemrisker, som är i linje med ESRB:s rekommendation. Riksrevisionen menar dock att FI:s genomförande av makrotillsynen, med avseende på identifiering av systemrisker och behovet av åtgärder, har brister i transparens. Riksrevisionen kan inte se att FI har en policystrategi för beslut om makrotillsynsåtgärder som är i linje med ESRB:s rekommendation, dvs. vägledd av indikatorer, med undantag för FI:s beslut om den kontracykliska kapitalbufferten. Med ”vägledd av indikatorer” menar ESRB att beslut om åtgärder ska ske med stöd av en uppsättning indikatorer tillsammans med en expertbedömning. I detta ser Riksrevisionen ingen motsättning till FI:s makrotillsynsramverk, enligt vilket beslut om åtgärder ska föregås av en grundlig analys eftersom besluten innefattar en avvägning av förtjänster mot risker och kostnader.

Då sårbarheter enligt FI fyller samma syfte som ESRB:s mellanliggande mål anser Riksrevisionen att FI på förhand skulle kunna ange vilka makrotillsynsinstrument (ett eller flera) som skulle kunna bli aktuella för att hantera olika sårbarheter. Riksrevisionen bedömer att FI:s tillämpning av makrotillsynsinstrument avviker från ESRB:s rekommendationer genom att myndighetens redogörelser för alternativa åtgärder är betydligt smalare än vad som är rimligt. Riksrevisionen anser att FI:s redogörelser för alternativa åtgärder bör utvidgas till att i högre grad följa ESRB:s vägledande förteckning över makrotillsynsinstrument med koppling till olika mellanliggande mål, men med anpassning till den uppsättning sårbarheter FI använder som operativt stöd.

Väl fungerande men begränsad samverkan

Riksrevisionen bedömer att samverkan i makrotillsynsfrågor mellan de myndigheter som har till uppgift att bidra till den finansiella stabiliteten till stora delar fungerar bra, men att samverkan kring valet av makrotillsynsinstrument till vissa delar präglas av begränsningar. Det saknas, inom ramen för det finansiella stabilitetsrådet, heltäckande jämförelser av effektiviteten hos olika typer av åtgärder som kan bidra till den finansiella stabiliteten.

Den samverkan som finns mellan berörda myndigheter kring sårbarheter och risker för den finansiella stabiliteten fungerar väl. FI, Riksgäldskontoret (Riksgälden) och Riksbanken har tillgång till delvis olika informationskällor och gör sina stabilitetsbedömningar från delvis olika utgångspunkter. Riksrevisionen menar att dessa delvis komplementära bedömningar torde förbättra möjligheten att identifiera sårbarheter och störningar som utgör risker för den finansiella stabiliteten. ESRB:s rekommendation om en lämplig samordningsmekanism med relevanta organ på nationell nivå är därmed uppfylld.

Riksrevisionen bedömer att berörda myndigheter har en lämplig samordnings-mekanism med relevanta organ på nationell nivå i form av det finansiella stabilitetsrådet. När det däremot gäller samverkan mellan berörda myndigheter kring valet av makrotillsynsinstrument finns det utrymme för förbättringar. FI:s beslut om makrotillsynsåtgärder bedöms dra nytta av såväl Riksbankens analyser som regelbundna möten inom ramen för det finansiella stabilitetsrådet. I förhållande till ESRB:s rekommendationer bedömer dock Riksrevisionen att det saknas av breda analyser och konstruktiva diskussioner i valet av lämpliga instrument.

För de makrotillsynsåtgärder som kräver regeringens medgivande bedömer Riksrevisionen att processen kring medgivandena fungerar på ett tillfredsställande sätt. Regeringen motiverade kravet på ett medgivande med att vissa makrotillsynsåtgärder kan ha potentiellt stor påverkan på svensk ekonomi och de offentliga finanserna samt kan ingripa i den enskildes ekonomi. Riksrevisionen anser därför att det är viktigt att regeringen utförligt redovisar sin bedömning av konsekvenserna i dessa avseenden eftersom det bidrar till transparensen vid användning av makrotillsynsinstrument. I fallen med det ursprungliga och det skärpta amorteringskraven har regeringen inte publicerat några egna sådana analyser eller bedömningar.