Slutsatser

Riksrevisionens slutsats är att stödet till övervägande del inte var ändamålsenligt utformat.

Ett investeringsstöd syftar till att ge stimulans till att bygga fler platser. Investeringsstödet var därför tekniskt sett utformat så som man kan förvänta sig av ett sådant stöd. Det granskade investeringsstödet hade dock ytterligare ett syfte: att stärka äldreomsorgen. Det gör att stödet får ytterligare en till dimension. Riksrevisionen anser att regeringen tog ett beprövat sätt att stötta byggherrar och lyfte in det i en kontext där det inte passade in fullt ut. Särskilt boende innebär mycket mer än bara ett boende. Det handlar också om att organisera vård och omsorg för äldre.

Ingen kunskap om huruvida det övergripande syftet är nått

Det övergripande syftet med stödet var att öka antalet platser i särskilt boende. Riksrevisionen kan konstatera att under tiden som stödet fanns, tillkom platser i särskilt boende. Det går dock inte att veta hur stor nettotillgången på platser var eftersom ingen vet hur många platser som samtidigt avvecklades. Det går heller inte att veta hur många av de platser i särskilt boende som byggdes under stödperioden som skulle ha byggts även utan investeringsstöd. Det finns mycket som talar för att stödets utformning, precis som för andra investeringsstöd, lett till att stödet finansierat platser som skulle byggts oavsett, men som nu har byggts med en ekonomisk marginal för byggherren.

En splittrad problembild låg till grund för stödet

Riksrevisionen har identifierat två huvudsakliga skäl till att stödet infördes: att många platser i särskilt boende försvunnit efter ädelreformen samt att antalet ej verkställda beslut om särskilt boende hade ökat. Trots att många platser försvunnit var det emellertid få kommuner som rapporterade brist på platser i särskilt boende. Nu innebar stödet att staten subventionerade platser i särskilt boende, trots att många kommuner inte upplevde sig ha en brist på platser. Det var dessutom oklart om ej verkställda beslut hängde samman med brist på platser i särskilt boende eller med den stora avvecklingen av platser. Att ett beslut inte verkställs kan ha flera olika orsaker men vid den aktuella tidpunkten saknades kunskap om de närmare orsakerna.

Regeringen har vid flera tillfällen försökt lösa bostadsproblem med investeringsstöd. Uppföljningar och utvärderingar har inte kunnat påvisa några klara effekter. Det fanns således tidigare känd kunskap om att effekterna var oklara, både när regeringen fattade beslut om stödets införande och vid stödets förlängning. Utifrån den samlade bilden anser Riksrevisionen att stödet inte var ändamålsenligt utformat utifrån tillgänglig kunskap om investeringsstöd och kommunernas behov.

Det investeringsstöd som granskats ligger till grund för ett nytt stöd utan bortre tidsgräns. Även om det nya stödet är förändrat när det exempelvis gäller beloppsgränser så är de grundläggande dragen desamma. Regeringen har fortfarande inte konstruerat stödet och uppföljningen på ett sådant sätt att man kan ta reda på hur många fler platser det blir netto varje år.

Trots olika behov stöttades en typ av insats

Särskilt boende är i många fall en bland flera lösningar. Granskningen har visat att kommunerna löser sin äldreomsorg på olika sätt. Samtidigt är det viktigt att vara medveten om att ett stöd som ska gå just till investeringar medför att inte alla kommuner kan använda stödet för sin äldreomsorg. Drygt en tredjedel av landets kommuner har inte tagit del av stödet. Skälet är först och främst att de inte har haft något behov av att bygga nya särskilda boenden.

Granskningen visar också att det är svårt för kommunerna att göra en prognos av behovet. Det innebär att kommuner som bygger särskilda boenden gör en investering som påverkar kommunens ekonomi i framtiden, baserad på ett mycket osäkert underlag.

Flera hinder för byggande som stödet inte kan avhjälpa

Förutom svårigheterna att planera finns det också andra faktorer som är kopplade till byggande som investeringsstödet inte kan rå på, t.ex. tillgången på mark, som varierar mellan kommunerna.

Granskningen visar också att mängden olika aktörer har ökat i byggprocessen och i driften av omsorgen och att kommunens roll därför i vissa fall förändrats idag jämfört med tiden för stödets införande, medan stödet i stort sett har samma utformning. Med oförändrad utformning i ett förändrat sammanhang finns risk för att stödet ännu mindre än tidigare kan fungera som stimulans i den verksamhet det gäller, och därför blir mindre relevant. Det kan inte anses vara god hushållning av statliga resurser att binda upp pengar i ett stöd som inte nyttjas.

Riksrevisionen vill också understryka att det fortfarande är kommunen som har ansvar för och skyldighet att bedriva äldreomsorg och tillhandahålla särskilt boende.