Resultat

Riksrevisionens övergripande slutsats är att Klimatklivet i stora delar har genomförts på ett effektivt sätt, men att stödet inte är en del av en kostnadseffektiv styrmedelskombination för att nå det svenska klimatmålet till 2030. Riksrevisionen ser förbättringsmöjligheter vad gäller genomförande, utformning och rapportering av stödet.

Har Klimatklivet genomförts på ett effektivt sätt?

Riksrevisionen bedömer att genomförandet av Klimatklivet i huvudsak fungerar effektivt men att det finns vissa brister. Bristerna avser t.ex. att det saknas övergripande riskanalys, viss otydlighet i ansvarsfördelningen av uppgifter mellan myndigheterna, och att vägledningen till de sökande är otydlig när det gäller vilken typ av uppgifter som behövs för att kunna fatta beslut i de enskilda ärendena.

Kort uppstartsfas riskerar att leda till felaktiga beslut

Uppstartsfasen av Klimatklivet var mycket kort och karaktäriserades av en rad svårigheter då Naturvårdsverkets vägledning för stödsystemet utarbetades parallellt med att handläggningen av bidrag startade. Ärendehanteringssystemet fanns inte heller på plats, vilket ledde till viss manuell hantering och hantering i dubbla system. Det är oklart om det snabba införandet av Klimatklivet har påverkat besluten av vilka åtgärder som ska beviljas stöd, men eftersom vägledningar i vissa fall saknades finns det en risk att felaktiga beslut fattades.

För att undvika att fatta felaktiga beslut som riskerar att minska effekten av stödet, bedömer Riksrevisionen att det är att föredra att låta myndigheterna arbeta fram en fungerande arbetsprocess innan ett komplext system som Klimatklivet startar.

Överlappande och otydliga arbetsuppgifter leder till visst dubbelarbete

Arbetsprocessen för Klimatklivet är omfattande och innehåller många steg från det att en ansökan inkommer till dess att beslut kan fattas. Riksrevisionen har kartlagt arbetsprocessen och ser att vissa länsstyrelser i praktiken utför arbetsuppgifter utöver vad som anges i riktlinjerna från regeringen och Naturvårdsverket. Det rör sig främst om kontrollberäkningar av projektens klimatnytta och lönsamhet som anges i ansökningarna som utförs både av länsstyrelserna och Naturvårdsverket.

Det finns även viss otydlighet i arbetsfördelningen gällande uppgifter kopplade till begäran om kompletteringar och kontroll av slutförda åtgärder. Riksrevisionen bedömer att överlappande och otydliga arbetsuppgifter leder till dubbelarbete, ett arbetsområde där myndigheterna behöver fortsätta förbättringsarbetet.

Interna riktlinjer för arbetsprocessen behövs för att minska sårbarheten

Mindre än hälften av länsstyrelserna har interna riktlinjer för handläggningsprocessen av Klimatklivsärenden. Riksrevisionen bedömer att en avsaknad av riktlinjer bland annat riskerar att försvåra för myndigheterna att identifiera och eliminera onödiga arbetsmoment och ökar också sårbarheten vid exempelvis personalförändringar.

Riskbedömning behövs för att kartlägga behovet av kontroller

Granskningen visar att det saknas en övergripande riskanalys för Klimatklivet som inkluderar t.ex. risk för oegentligheter och sårbarhet vad gäller personella resurser.

Naturvårdsverket har hanterat risker avseende bidragsmottagarnas genomförandekapacitet och risken att behöva återkräva utbetalda medel, men har inte gjort någon övergripande riskanalys för genomförandet och handläggningen av Klimatklivet varför det inte är tydligt om myndigheten har identifierat och hanterat alla väsentliga risker.

Fortfarande otydligt hur uppföljning ska göras

Naturvårdsverket har ännu inte fastställt hur uppföljningen av Klimatklivet ska gå till, men arbetar med en utvärderingsplan. Därmed saknar de bidragssökande fortfarande kännedom om vilka uppgifter Naturvårdsverket kan komma att begära in från dem, vilket riskerar att försvåra en kommande uppföljning. Riksrevisionen bedömer att en utvärderingsplan bör finnas redan från programmets start för att säkerställa att rätt uppgifter kan samlas in.

Administrativa kostnader är högre än för andra stödsystem

De administrativa kostnaderna (exklusive sökandes kostnader) för Klimatklivet per ärende är totalt sett på jämförbar nivå med föregångaren Klimp, men är betydligt högre än för andra investeringsstöd. De sökandes administrativa kostnader är jämförelsevis låga i Klimatklivet. Kostnaden i förhållande till utbetalda bidrag ligger på en normal nivå och väsentligt lägre än föregångaren Klimp. Investeringsstöd har tidigare kritiserats för höga administrativa kostnader jämfört med mer generella ekonomiska styrmedel såsom koldioxidskatten och denna kritik kan således gälla även för Klimatklivet.

Stödet framstår som mycket komplext och ärenden måste kompletteras i betydligt högre utsträckning än för andra jämförbara stödsystem. Mer än hälften av alla ärenden kompletteras. Komplexiteten beror i hög grad på att stödet kan ges till ett brett spann av åtgärdskategorier. En del av de uppgifter som Naturvårdsverket behöver som underlag för beslut framgår inte tydligt av ansökningsformulär och vägledningar. Å andra sidan samlas annan information in via ansökningsblanketten som inte används, exempelvis hur åtgärden påverkar andra miljömål och sysselsättning. Riksrevisionen bedömer att sådana uppgifter endast bör samlas in om de är tänkta att användas.

Bidrar Klimatklivet till att uppnå klimatmålet på ett kostnadseffektivt sätt?

Riksrevisionen bedömer att de beräknade utsläppsminskningarna och merkostnaden för åtgärder inom Klimatklivet inte är korrekt beräknade. Riksrevisionen har identifierat ett antal brister som bidrar till att Klimatklivet inte kan sägas generera kostnadseffektiva åtgärder för att uppnå etappmålen under miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.

Riksrevisionens beräkningsexempel visar att marginalkostnaden för utsläppsminskningarna är betydligt högre än Naturvårdsverkets statistik visar när hänsyn tas till samverkan med andra styrmedel, stödets administrationskostnader med mera. Marginalkostnaderna är högre än vad som enligt Miljömålsberedningens analys krävs för att nå klimatmålet till 2030. Riksrevisionen bedömer därför att Klimatklivet inte är en del av en kostnadseffektiv styrmedelskombination för att nå det svenska klimatmålet till 2030. Att exempelvis höja koldioxidskatten skulle vara mer kostnadseffektivt, men av andra skäl svårt att genomföra. Riksrevisionen rekommenderar förändringar av stödsystemet som skulle öka kostnadseffektiviteten.

Besluten leder inte till kostnadseffektivitet

Naturvårdsverket har beviljat stöd till åtgärder utifrån om den så kallade klimatnyttokvoten är över en viss förutbestämd brytpunkt. Åtgärder av vitt skilda slag jämförs därmed med varandra utifrån hur mycket utsläppsminskning per investeringskrona som de beräknas generera. Laddstationer och transportåtgärder har tillåtits en lägre brytpunkt eftersom dessa, utöver utsläppsminskningen, också anses bidra till teknikspridning.

Bortsett från undantagen i systemet är stödet utformat så att det skulle kunna ge maximal utsläppsminskning per investerad krona. Detta under förutsättning att utsläppsminskningen är korrekt definierad, realiseras i praktiken och inte skulle ha kommit till stånd utan stödet. Riksrevisionen bedömer dock att de förutsättningarna inte alltid uppfylls.

Därutöver finns det även en mängd andra klimatekonomiska styrmedel som samverkar med Klimatklivet, exempelvis koldioxidskatten och bonus malus-systemet, vilket försvårar möjligheten att jämföra Klimatklivets åtgärder med varandra.

Att stödet ges till ett brett spektrum av åtgärder bidrar även till att företagen har ett informationsövertag som gör det svårt för Naturvårdsverket att bedöma förutsättningarna för en åtgärd när det saknas andra liknande åtgärder att jämföra med.

Riksrevisionens sammantagna bedömning är därför att det är svårt att uppnå en kostnadseffektiv fördelning av stödet, givet den breda ansatsen och att andra styrmedel samverkar med stödet. För att åstadkomma en mer likvärdig bedömning av olika åtgärder bedömer Riksrevisionen att investeringsstöd bör avgränsas till vanligt förekommande åtgärder och till sektorer där andra styrmedel är svaga.

Felaktig utformning av vägledningar försvårar bedömningen

Naturvårdsverkets vägledningar för utsläppsberäkningar baseras på livscykelanalys. En sådan ansats inkluderar utsläppsminskningar både i Sverige och i andra länder. Men målet för Klimatklivet är att uppnå de svenska klimatmålen som är tydligt geografiskt avgränsade till Sverige. Klimatmålen är även definierade utifrån internationella riktlinjer som bygger på kolinnehållet i bränslet och har en tydlig avgränsning till Sverige. Vägledningarna för utsläppsberäkningar inom Klimatklivet borde därför utgå från samma riktlinjer som gäller för de svenska klimatmålen. Riksrevisionen konstaterar att eftersom systemgränserna skiljer sig åt går det inte att på ett rättvisande sätt bedöma i vilken utsträckning Klimatklivet bidrar till Sveriges klimatmål.

Alla beräknade utsläppsminskningar realiseras inte

Riksrevisionen konstaterar att problemet med dubbelräkning av utsläppsminskningar, som uppmärksammats i tidigare investeringsstöd, även gäller för Klimatklivet. Problemet uppstår när det behövs en kedja av åtgärder för att åstadkomma en utsläppsminskning, vilket innebär att vissa åtgärder i praktiken får stöd på felaktig grund.

Naturvårdsverket försöker i vissa fall justera för dubbelräkning för åtgärder i samma utsläppskedja, men Riksrevisionen bedömer att justeringar bör göras mer systematiskt för att inte överskatta utsläppsminskningar till följd av Klimatklivet.

Det finns även andra indikationer på att de utsläpp som beräknas vid ansökan inte realiseras i praktiken. Vägledningen för hur utsläpp ska beräknas tar t.ex. inte hänsyn till hur andra styrmedel påverkar utsläppen i framtiden. Riksrevisionen bedömer därför att det är viktigt att utforma ett referensscenario för framtida utsläpp som vägledningarna kan utgå ifrån.

Ny definition av klimatnyttokvoten förbättrar möjligheten till kostnadseffektivitet

Den samhällsekonomiska kostnaden för utsläppsminskning från en åtgärd är svår att identifiera. I dagsläget antas den motsvara investeringskostnaden för åtgärden. Detta ger inte alltid en rättvisande bild eftersom vissa åtgärder ger både intäkter och driftskostnader som kan kopplas till andra tjänster som åtgärden genererar, utöver själva utsläppsminskningen. Exempelvis kan en snabbladdare bidra med servicetjänsten mobilitet. Denna tjänst prissätts och genererar nettointäkter till företaget. För privata aktörer som agerar på marknadsekonomiska grunder, utgår Riksrevisionen från att den samhällsekonomiska kostnad som åtgärden genererar för att åstadkomma utsläppsminskningen kan antas motsvara bidragsdelen. Övriga kostnader för åtgärden täcks av det överskott som företaget beräknar att åtgärden ska bidra med. Riksrevisionen bedömer därför att stödet bör fördelas utifrån kvoten utsläppsminskning per bidragskrona i stället för som i nuvarande förordning, per investeringskrona.

Stöd till tank- och laddstationer bör ges utifrån möjligheten att påverka expansionen av alternativa fordon

En elbil kan endast utnyttjas optimalt om det finns ett utbyggt nätverk av laddstationer, men laddstationer byggs bara om det finns tillräckligt många elbilar. Det kan därför finnas anledning att stödja tank- och laddstationer för att möjliggöra en expansion av elfordon och biogasfordon. I Klimatklivet bedöms dessa åtgärder i första hand utifrån indirekt klimatnytta. Men eftersom de även anses bidra till marknadsintroduktion har de bedömts utifrån en lägre klimatnyttokvot. Vissa snabbladdningsstationer, som har ett bra geografiskt läge, har även tillgodoräknats dubbel klimatnytta. Riksrevisionens bedömning är att behovet av dessa stationer inte går att mäta i utsläppsminskningar utan stödet bör i stället ges utifrån andra grunder, exempelvis hur de är geografiskt utspridda.

Riksrevisionen konstaterar dock att det inte finns någon anledning att stödja HVO-tankstationer (biodiesel) utifrån geografisk spridning eftersom HVO går att distribuera via vanliga, redan etablerade tankstationer till en låg kostnad eller genom låginblandning i fossil diesel.

Spillvärme bör inte ingå i Klimatklivet

Enligt förordningen om stöd till lokala klimatinvesteringar får stöd inte ges till verksamheter som är tillståndspliktiga inom EU:s utsläppshandelssystem, med undantag för om stödet avser åtgärder som innebär ökad användning av spillvärme.

Om andra styrmedel eller informationsmisslyckanden gör att spillvärmeåtgärderna inte kommer till stånd bör ett styrmedel utformas så att de inte motverkar en effektiv resursanvändning överlag. Att tillvarata spillvärme handlar främst om ett effektivare nyttjande av naturresurser.

Genomförandet av ett spillvärmeprojekt kan även påverkas av fjärrvärmebolagens marknadsmakt vid tillträde till fjärrvärmenätet. Genom fjärrvärmelagen och lagen om vissa kostnads-nyttoanalyser på energiområdet har dock fjärrvärmebolagens marknadsmakt försvagats. Riksrevisionen bedömer att det kan vara mer effektivt att rätta till eventuella kvarstående brister i lagstiftningen än att ge stöd till spillvärmeprojekt inom Klimatklivet.

Hög marginalkostnad för utsläppsminskning för vissa åtgärder

Enligt Naturvårdsverkets statistik varierar samhällets marginalkostnad för ytterligare ett kilos utsläppsminskning med hjälp av stöd från Klimatklivet mellan 1 och 4 kronor per kilo koldioxidutsläpp. Dessa beräkningar innefattar dock varken dubbelräkning, om åtgärden skulle ha vidtagits även utan stöd (det vill säga bristande additionalitet) eller om utsläppen inte realiseras i praktiken.

När hänsyn tas till hela åtgärdskedjan, bristande additionalitet samt till andra styrmedel som påverkar utsläppen, kan den samhällsekonomiska marginalkostnaden av stödet exempelvis beräknas till 6,6 kronor per kilo koldioxidutsläpp i åtgärdskedjan biogasproduktion till biogasfordon och drygt 8,5 kronor från tankstation till elbil. Riksrevisionens bedömning är att klimatmålet skulle kunna uppnås till lägre marginalkostnad och att Klimatklivet troligen inte en är del av en kostnadseffektiv styrmedelskombination för att uppnå det svenska Klimatmålet till 2030.

Har återrapporteringen till riksdagen varit rättvisande?

Riksrevisionen har granskat rapporteringskedjan från myndigheterna till riksdagen. Naturvårdsverkets rapportering till regeringen är utförlig, och innefattar både fördelar och nackdelar och följer de riktlinjer som ges i regleringsbrevet men Naturvårdsverket utgår från myndighetens statistik över stödet, vilken inte tar hänsyn till de brister som uppmärksammas i denna granskning.

Regeringen har rapporterat till riksdagen genom budget och vårpropositioner. Riksrevisionen bedömer dock att regeringen har valt att återge en ensidigt positiv bild av det som Naturvårdsverket rapporterat. Det saknas även en samlad samhällsekonomisk bedömning av stödets effekter.