Bakgrund

Riksrevisionens samlade bedömning är att regeringen och Sida genom sin styrning har tydliggjort att samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete är en prioriterad fråga inom Sveriges internationella bistånd. Dock bedömer Riksrevisionen att såväl regeringen som Sida kan förbättra arbetet med att möjliggöra samverkan i praktiken. Enligt Riksrevisionen finns det vissa brister i de förutsättningar som regeringen har gett Sida, liksom i Sidas interna styrning, organisation och arbetsformer. Det finns därmed inte förutsättningar för samverkan i den utsträckning som skulle vara möjlig. Riksrevisionen har dragit dessa slutsatser utifrån följande iakttagelser, som presenteras utan inbördes rangordning.

Avsaknad av gemensamma målformuleringar på strateginivå försvårar samverkan

Regeringen har inte tagit fram gemensamma målformuleringar för de två biståndsformerna på strateginivå. Avsaknaden därutav bidrar till att bibehålla uppdelningen mellan det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet. Även om det finns tematiska beröringspunkter mellan vissa strategier som öppnar upp för samverkan, kan gemensamma målformuleringar på strateginivå ytterligare förbättra förutsättningarna för samverkan. Anledningen är att de flesta av Sidas insatser utformas och finansieras i förhållande till målen för en specifik strategi, eftersom det är så myndighetens resultat ska rapporteras till regeringen.

Former för samverkan över mandatgränserna kan definieras tydligare

Regeringens styrning av Sida, såväl som Sidas interna organisation, präglas av en tydlig mandat- och arbetsfördelning, inte minst i syfte att värna de humanitära principerna. Riksrevisionen anser detta berättigat, men bedömer också att formerna för samverkan över mandatgränserna på Sida behöver definieras tydligare för att samverkan ska kunna ske i enlighet med riksdagens intentioner. Utan tydliga sådana former kan samverkan försvåras, exempelvis genom att handläggare inom det humanitära biståndet i planeringen av insatser inte tänker på att identifiera beröringspunkter med det långsiktiga utvecklingssamarbetet, och vice versa.

Begränsade förutsättningar för samfinansiering och samrapportering

Sidas arbete med att utforma de insatser som myndigheten finansierar styrs i stor utsträckning av hur regeringen kräver att Sida ska rapportera resultat, nämligen i förhållande till målen för respektive strategi. Det gör att de allra flesta insatser utformas, finansieras och rapporteras i förhållande till en specifik strategi. Eftersom regeringen inte har formulerat gemensamma mål för de två biståndsformerna på strateginivå, så är förutsättningarna för samfinansiering och samrapportering begränsade. Sidas insatshanteringssystem erbjuder redan idag tekniska lösningar som medger samfinansiering och samrapportering. Riksrevisionen erfar dock att dessa lösningar inte används i praktiken, eftersom Sidas handläggare antingen inte känner till dem, eller finner dem för administrativt betungande. Riksrevisionen bedömer att förutsättningarna för samfinansiering och samrapportering av insatser kan förbättras genom att Sidas ledning tydliggör att de tekniska lösningarna för detta finns och hur de används i praktiken.

Analys, planering och målformulering kan i större utsträckning göras gemensamt

Samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete är inte alltid lämplig. För att avgöra när samverkan kan ske krävs professionella avvägningar. Sådana bedömningar bör därför integreras i Sidas arbete på ett systematiskt sätt, exempelvis genom att handläggare för det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet arbetar gemensamt med analys, planering och målformulering. Riksrevisionens granskning visar att det finns utrymme för förbättringar i detta avseende. Analyser görs gemensamt i viss utsträckning, men det förekommer också dubbelarbete. Exempelvis görs likartade analyser som resulterar i olika dokument, såsom humanitära krisanalyser och strategiplaner, istället för en gemensam analys som kan användas i olika dokument.

När det gäller gemensam planering av insatser har Riksrevisionen endast identifierat ett fåtal fall där samverkan mellan de två biståndsformerna har förekommit. Riksrevisionen erfar att gemensam planering av insatser till stor del är avhängigt möjligheten att finansiera insatserna gemensamt, men sådan samfinansiering förekommer idag inte i den utsträckning som det skulle kunna göra. Något som också skulle kunna underlätta gemensam planering är gemensam målformulering, i de fall då det är lämpligt med hänsyn till de humanitära principerna. Riksrevisionen har dock endast funnit ett fåtal Sidainsatser med gemensamma målformuleringar. En anledning till att gemensam målformulering inte förekommer i någon större utsträckning är, enligt Riksrevisionens bedömning, avsaknaden av gemensamma målformuleringar på strateginivå för de två biståndsformerna.

Dokument med oklar status gör Sidas interna styrning otydlig

Riksrevisionen konstaterar att under den granskade perioden var Sidas verksamhetsplaner de enda styrdokument som nämnde samverkan. Verksamhetsplanerna tydliggör att samverkan är ett prioriterat område, att det ska finnas effektiva former för samspel och en helhetssyn i analysarbetet. De går däremot inte in i detalj på hur detta ska gå till och fungerar därför inte som ett verktyg i det dagliga arbetet. Utöver verksamhetsplanerna fanns ett flertal dokument rörande samverkan på Sidas huvudkontor, men det framgick inte av dessa dokument om de har en styrande funktion. Ingen av de Sidaanställda på utlandsmyndigheterna som Riksrevisionen har intervjuat nämnde dessa dokument. Riksrevisionen bedömer att det är av särskild vikt att det med tydlighet framgår vilka dokument som är styrande, eftersom Sidas handläggare har ett stort antal prioriterade perspektiv utöver samverkan att förhålla sig till (exempelvis jämställdhet och miljö).

De humanitära fokalpunkterna gavs inte tillräckliga förutsättningar för samverkan

De humanitära fokalpunkterna är handläggare på utlandsmyndigheterna. Deras arbetsuppgifter inkluderar frågor som rör både det långsiktiga utvecklingssamarbetet och det humanitära biståndet. Riksrevisionen bedömer att dessa humanitära fokalpunkter har en nyckelroll i samverkansarbetet, bland annat på grund av att en betydande del av kommunikationen mellan den humanitära enheten i Stockholm och utlandsmyndigheterna förväntas gå genom dem. Riksrevisionen bedömer dock att dessa personer inte gavs tillräckliga förutsättningar för att axla denna nyckelroll under den granskade perioden. Den tid som var avsatt för humanitär samordning på utlandsmyndigheterna i dessa personers tjänster var i flera fall inte tillräcklig, och arbetet försvårades av att de sällan hade någon tidigare erfarenhet av att arbeta med humanitära frågor.