Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.
Riksrevisionen logotyp, länk till startsidan.

Lämpligt biträde med rätt ersättning – hanteringen av offentliga biträden i migrationsärenden (RiR 2022:14)

Den som riskerar av- eller utvisning kan ha rätt till ett offentligt biträde. Det är staten som ska kontrollera att biträdena är lämpliga. Riksrevisionens granskning visar att personer har kunnat fortsätta att arbeta som biträden trots att de har dömts för grova brott eller uteslutits ur Advokatsamfundet.

Innehåll

Sammanfattning

Riksrevisionen har granskat om hanteringen av offentliga biträden i migrationsärenden är ändamålsenlig. Asylsökande och andra personer som riskerar av- eller utvisning kan ha rätt till ett offentligt biträde som bekostas av staten. Dessa personer befinner sig i en utsatt situation, inte minst på grund av ofta begränsade kunskaper i det svenska språket och om det svenska rättssystemet. Därför är det av stor vikt att staten fungerar som en garant för att förordna lämpliga juridiska företrädare. Kompetenta biträden bidrar till både rättssäkra beslut och en effektiv migrationsprocess. Ett biträde som hjälper sin klient att framföra relevanta argument och yrkanden i ärendet kan minska förvaltningsmyndigheters och domstolars arbetsbörda och bidra till bättre praxisbildning genom överklaganden. Granskningen fokuserar därmed på förordnande, lämplighetskontroll och hantering av ersättning till biträden hos Migrationsverket, migrationsdomstolarna och Polismyndigheten.

Riksrevisionens övergripande bedömning är att hanteringen av offentliga biträden i migrationsärenden fungerar bra i flera avseenden, men är inte ändamålsenlig i alla delar. I brist på ett tydligt regelverk har domstolar och förvaltningsmyndigheter behövt möta flera behov i sin hantering av biträden genom informella lösningar. Det handlar till exempel om när det gäller att spara och dela uppgifter om biträden och om vilka krav som kan ställas på ett biträde när det begärs av en enskild.

Resultat

Granskningen tyder på att förvaltningsmyndigheter och domstolar allt som oftast förordnar offentliga biträden som kan anses vara fullt lämpliga för sina uppdrag. I mindre än ett av tusen förordnanden har en förvaltningsmyndighet eller domstol beslutat att biträdet i ärendet varit olämpligt för det enskilda uppdraget eller för att förordnas igen. Det förekommer dock undantag. Granskningen visar exempel på biträden som av en förvaltningsmyndighet eller domstol bedömts sakna grundläggande juridisk kompetens, men som ändå har beviljat ersättning från någon annan förvaltningsmyndighet eller domstol, ibland vid ett stort antal tillfällen. Riksrevisionen bedömer att respektive aktör bör inhämta relevant underlag från andra när de bedömer ett biträdes lämplighet inför förordnandet. En sådan inhämtning bör dock vara tydligt reglerad och ske genom formella kanaler. Intervjuer med företrädare för förvaltningsmyndigheter och domstolar visar att det i nuläget är oklart vilka uppgifter om biträdens eventuella misskötsamhet eller särskilda kompetenser de får sammanställa och dela med sig av till varandra. I brist på ett tydligt regelverk riskerar informationen att fastna hos enskilda medarbetare. Det förekommer också att aktörerna delar uppgifter om biträden med varandra genom informella och ofta personberoende kanaler. Riksrevisionen bedömer därför att regeringen behöver säkerställa att förvaltningsmyndigheter och domstolar får rätt att sammanställa och dela nödvändiga uppgifter om offentliga biträden i syfte att effektivisera lämplighetskontrollen.

Vidare framgår det av granskningen att förvaltningsmyndigheter inte anser sig kunna ställa lika höga krav på ett biträde som begärs av en enskild, som på ett biträde som de förordnar på eget initiativ. Detta motiveras med principen om den enskildes rätt att själv välja sitt biträde. Riksrevisionen konstaterar dock att förarbeten till lagstiftningen och uttalanden av Justitieombudsmannen tyder på att lagstiftaren avsett att lämplighetskraven på biträden bör vara desamma oavsett hur de förordnas. Riksrevisionen bedömer därför att regeringen bör förtydliga regelverket när det gäller avvägningen mellan krav på lämplighet och det fria biträdesvalet.

Migrationsverket fördelar förordnanden så jämnt som möjligt mellan biträden som anmält sig som tillgängliga. Förfarandet motiveras med strävan efter saklighet och opartiskhet. Granskningen visar dock att majoriteten av de biträden som Migrationsverket förordnar endast har ett eller två uppdrag om året. Riksrevisionen bedömer att det försvårar möjligheterna att upprätthålla och utveckla den allmänna kompetensnivån inom biträdeskåren. Riksrevisionen konstaterar att det primära syftet med offentliga biträden i migrationsärenden inte är att fördela uppdrag rättvist, utan att säkerställa att de sökande har ett effektivt rättsligt stöd. Riksrevisionen bedömer därför att Migrationsverket i alla delar inte har utformat sin förordnandeprocess på ett ändamålsenligt sätt.

Sammantaget bedömer Riksrevisionen att nämnda brister riskerar leda till att enskilda tilldelas ett biträde som saknar tillräcklig juridisk kompetens eller som av andra skäl är olämplig för uppdraget och att praxisbildningen, och därmed det slutliga genomslaget för lagstiftningen, fördröjs. I sin tur innebär det en risk för att enskilda lider rättsförlust och att migrationsprocessen i helhet blir mindre effektiv. Riksrevisionen bedömer att ett sätt att höja den generella kompetensnivån hos biträden är att införa specifika lämplighets- eller behörighetskrav för offentliga biträden i migrationsärenden.

De sammanlagda kostnaderna för offentliga biträden i migrationsärenden ökade kraftigt under perioden 2013–2020. Det kan bland annat förklaras av att en större andel av de asylsökande förordnas ett biträde. Granskningen visar dock att kostnaden per förordnande inte har ökat nämnvärt.

Riksrevisionen bedömer att hanteringen av ersättningar kan förbättras inom några områden. Bedömningen av en kostnadsräkning ska vara individuell, men som stöd för bedömningen utgår både förvaltningsmyndigheter och domstolar från standardtider som anger en rimlig tidsåtgång för olika arbetsmoment som biträdet genomför. Riksrevisionen bedömer att Migrationsverket och Polismyndigheten kan effektivisera hanteringen av ersättningar genom bättre kommunikation till biträden om hur de bedömer kostnadsräkningar. På det viset kan de undvika att onödigt många kostnadsräkningar reduceras och överklagas, och därmed merarbete för dem själva och för biträdena. Granskningen visar att förvaltningsmyndigheter och domstolar är medvetna om risken för felaktiga utbetalningar. Riksrevisionen bedömer dock att underlag till kostnadsräkningar kan förbättras så att den risken minskar. Riksrevisionen noterar att rättshjälpsförordningen ställer krav på att kostnadsräkningen ska innehålla uppgifter om när biträdets arbete påbörjades. Det framgår dock av granskningen att så inte alltid är fallet.

Slutligen konstaterar Riksrevisionen att bedömningar av kostnadsräkningar främst följs upp genom att förvaltningsmyndigheters beslut att reducera ersättning överklagas till domstol för ny prövning. Varken förvaltningsmyndigheterna, domstolarna eller Domstolsverket genomför någon egen återkommande uppföljning av ersättningar till biträden. Riksrevisionen konstaterar också att Justitiekanslern endast sällan utövar tillsyn över migrationsärenden. Det beror på att enskilda kostnadsräkningar mycket sällan når upp till tröskelbeloppet om 150 000 kronor.

Rekommendationer

till regeringen

  • Förtydliga regelverket när det gäller avvägningen mellan lämplighetskrav och det fria biträdesvalet för att klargöra vilka krav förvaltningsmyndigheter och domstolar ska ställa på begärda offentliga biträden.
  • Överväg att införa specifika lämplighets- eller behörighetskrav för offentliga biträden i migrationsärenden för att höja den generella kompetensnivån.
  • Säkerställ att förvaltningsmyndigheter och domstolar får rätt att sammanställa och dela nödvändiga uppgifter om offentliga biträden i syfte att effektivisera lämplighetskontrollen.
  • Utred möjligheten för Migrationsverket att generellt kunna avvisa olämpliga offentliga biträden på samma sätt som migrationsdomstolarna.

till Migrationsverket, Polismyndigheten och migrationsdomstolarna

  • Inom ramen för utredningsskyldigheten, inhämta relevanta uppgifter om offentliga biträden från andra förvaltningsmyndigheter och domstolar inför lämplighetskontroll.

till Polismyndigheten

  • Samordna arbetet mellan regionerna, i syfte att effektivisera hanteringen av offentliga biträden och öka enhetligheten i bedömningar.

Uppdaterad: 01 december 2022

Kontakta OSS

Skicka dina frågor eller synpunkter via formuläret nedan så ser vi till att de når rätt handläggare. Ange gärna om din fråga har att göra med informationen på just den här sidan. Genom att skicka in en fråga till oss medger du behandling av dina personuppgifter i enlighet med EU:s dataskyddsförordning (GDPR).

Läs mer om behandling av personuppgifter

Vad handlar din fråga om?
Vad handlar din fråga om?