1. Inledning

1.1 Motiv till granskning

I samband med 1970-talets rättshjälpsreform slog lagstiftaren fast att utvisning av en person är ett allvarligt ingrepp på den enskildes frihet och självbestämmanderätt. Det ansågs därför angeläget att garantier för rättssäkerhet för den enskilde är väl tillgodosedda i de fall en person riskerar att utvisas.[1] Utländska medborgare som riskerar av- eller utvisning från Sverige eller som tas i förvar kan därför ha rätt till ett offentligt biträde som bekostas av det allmänna.[2] Det är i huvudsak Migrationsverket och i vissa fall Polismyndigheten eller migrationsdomstolarna[3] som fattar beslut om att förordna biträden. Förvaltningsmyndigheterna[4] och domstolarna ansvarar också för kontroll av att biträdet är lämpligt för uppdraget och beslutar om kostnadsersättning till biträdena.[5] Sammantaget finns flera indikationer på brister i systemet både vad gäller aktörernas lämplighetsbedömningar och kostnadskontroller. Dessa tas upp i följande avsnitt.

1.1.1 Problem har uppmärksammats med förordnanden och lämplighetskontroll av offentliga biträden

Av gällande lagstiftning framgår att den som förordnas som offentligt biträde ska vara lämplig för uppdraget. Även Socialförsäkringsutskottet har anfört att det självfallet ska ställas krav på att ett biträde har tillräckliga kvalifikationer samt i övrigt är lämplig för uppdraget.[6] Utredningen som utvärderade den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden bedömde redan 2008 att det förekommer offentliga biträden som inte har tillräcklig kunskap eller på annat sätt inte är lämpliga för uppdraget. Utredaren pekade bland annat på att räkningar ofta reduceras, det vill säga att biträdet beviljas ett lägre belopp än det yrkade, och att domstolar i domar tagit upp anmärkningsvärda brister i biträdens processföring. Utredaren angav därför att de som förordnar biträden bör göra en verklig prövning av biträdets lämplighet.[7]

Framför allt Migrationsverket har därefter på olika sätt försökt komma till rätta med bristerna som utredningen pekade på. Trots det finns indikationer på att brister kvarstår. Det är fortfarande vanligt att kostnadsräkningar reduceras, och i massmedia har olika problem rörande biträdens kompetens och lämplighet fortsatt att uppmärksammas.[8] Justitieombudsmannen (JO) har också i flera beslut riktat kritik mot Migrationsverkets hantering av offentliga biträden.[9] Även Statskontoret och UNHCR har konstaterat brister i Migrationsverkets arbete med offentliga biträden, främst vad gäller lämplighetsbedömningen.[10] Den parlamentariska migrationskommittén lämnade i sitt betänkande år 2020 ett förslag om att tillsätta en utredning för att se över systemet med offentliga biträden inom förvaltningsprocessen, med tyngdpunkt på migrationsprocessen. Förslaget lämnades mot bakgrund av att det från olika håll förts fram att vissa biträden som förordnas i asylmål inte har den kompetens som krävs. Migrationsverket har från sin sida framfört att nuvarande lagstiftning innehåller vissa begränsningar för myndighetens arbete med förordnanden av offentliga biträden.[11] Olika instanser har också lyft att det finns ett principiellt problem i att Migrationsverket som sökandens motpart vid en eventuell process i migrationsdomstolen också förordnar biträdet.[12]

1.1.2 Kostnaderna för offentliga biträden har varierat kraftigt

År 2013 låg Migrationsverkets och migrationsdomstolarnas kostnad för offentliga biträden på cirka 371 miljoner kronor. I efterverkningarna av flyktingsituationen 2015 ökade kostnaderna snabbt och uppgick som högst till över en miljard kronor år 2017. Därefter stabiliserades nivån på runt 600 miljoner kronor om året, för att sjunka till 330 miljoner kronor år 2021 i samband med att migrationen minskade under pandemin.[13] Riksrevisionens sammanställning i samband med granskningen visar att Polismyndighetens kostnad för biträden i gränspolisärenden uppgick till ca 5,4 miljoner kronor år 2015, för att öka till 10,3 miljoner kronor år 2020.[14]

Riksrevisionen har i en tidigare granskning uppmärksammat allvarliga brister i tingsrätternas interna kontroll över hanteringen av ersättning till offentliga försvarare och målsägande i brottmål.[15] Det kan finnas likheter med förvaltningsmyndigheter och domstolars hantering av ersättning till offentliga biträden i migrationsärenden[16].

1.1.3 Systemet med offentliga biträden i migrationsärenden är komplicerat

Ett migrationsärende kan omfatta ett stort antal myndighetsbeslut hos både Migrationsverket och Polismyndigheten med efterföljande överklaganden och domar hos migrationsdomstolarna. Ett ärende som berör en och samma individ kan därför innebära att ett och samma offentliga biträde följer ärendet vid ett antal tillfällen i samtliga instanser. Det innebär också att hanteringen hos en förvaltningsmyndighet i förlängningen kan få konsekvenser för en annan förvaltningsmyndighets respektive domstols verksamhet eller kostnader avseende biträdena. Biträden i migrationsärenden berörs också i flera olika lagar, som till delar skiljer sig mellan domstolarna och förvaltningsmyndigheterna.[17] Det innebär att domstolar och förvaltningsmyndigheter delvis har olika förutsättningar för bland annat lämplighetskontroll av biträden. Därtill kan skilda system och sekretessreglering innebära att relevanta uppgifter inte förmedlas effektivt inom eller mellan aktörerna. Som framgår tidigare skiljer sig också anslagen för att finansiera ersättningen till biträden mellan dels Polismyndigheten, dels Migrationsverket och migrationsdomstolarna. Även förutsättningarna för att hantera biträden i övrigt skiljer sig till viss del åt, inte minst beroende på olika ärendevolymer i verksamheterna. Sammantaget förutsätter det en stor tydlighet om vem som ska förordna ett biträde, när det ska ske, hur lämpligheten hos biträdet ska prövas, hur kostnaderna ska fördelas mellan de olika instanserna och för ansvaret att kontrollera både kostnader och uträttat arbete. Komplexiteten innebär också risker för ineffektivitet. Riksrevisionens granskning omfattar effektiviteten i alla dessa avseenden, för samtliga instanser som förordnar och ersätter biträden i migrationsärenden och för systemet i helhet.

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Granskningens övergripande revisionsfråga är om hanteringen av offentliga biträden i migrationsärenden är ändamålsenlig. För att besvara den övergripande frågan ställs följande delfrågor:

1. Har Migrationsverket, migrationsdomstolarna och Polismyndigheten en ändamålsenlig lämplighetskontroll och process för förordnande av offentliga biträden?
2. Har Migrationsverket, migrationsdomstolarna och Polismyndigheten en ändamålsenlig hantering av ersättningar till offentliga biträden?
3. Har regeringen möjliggjort en ändamålsenlig hantering av offentliga biträden?

1.2.1 Avgränsningar

Migrationsverket, Polismyndigheten, migrationsdomstolarna, Domstolsverket och regeringen utgör granskningsobjekt. Domstolsverket ingår i granskningen inom ramen för sitt uppdrag att ge administrativt stöd samt stöd i utvecklings- och kvalitetsarbete till domstolarna. Vi granskar arbetet med hanteringen av offentliga biträden i migrationsärenden vid samtliga nämnda aktörer. Migrationsverket hanterar dock störst mängd biträden och ges därför ett större utrymme i granskningen.

För att kunna uttala oss om hanteringen av offentliga biträden i migrationsärenden är ändamålsenlig i dagsläget, har uppgifter inhämtats från granskningsobjekten gällande åren 2015–2021.

Förutom utgifter för offentliga biträden hos Migrationsverket, migrationsdomstolarna och Polismyndigheten disponerar Regeringskansliet 1 miljon kronor årligen för biträde och tolk enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Medlen förbrukas sällan och ingår inte i denna granskning. Granskningen omfattar inte heller ombud som inte är ett offentligt biträde, till exempel gode män.

1.2.2 Bedömningsgrunder

Bedömningsgrunder är de kriterier som Riksrevisionen tillämpar för att värdera sina iakttagelser. Riksrevisionen har granskat de tre delfrågorna ovan utifrån följande bedömningsgrunder.

Delfråga 1: Har Migrationsverket, migrationsdomstolarna och Polismyndigheten en ändamålsenlig lämplighetskontroll och process för förordnande av offentliga biträden?

Ett offentligt biträde förordnas av den domstol eller förvaltningsmyndighet som handlägger migrationsärendet.[18] Ett offentligt biträde ska vara lämpligt för uppdraget.[19] Domstolar och förvaltningsmyndigheter ska pröva lämpligheten inför förordnandet.[20] Förvaltningsmyndigheter ska vara sakliga och opartiska i sin verksamhet och ärenden ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Domstolar och förvaltningsmyndigheter ska också se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver.[21] Riksrevisionen bedömer att det är fallet om

• det är tydligt i vilken situation och när i tiden ett offentligt biträde ska förordnas samt vem som har rätt till biträde.
• det är tydligt vem som kan förordnas som offentligt biträde. Med det avses att:
  – det finns stöd för att bedöma lämplighet hos biträden inför förordnande
  – biträdens lämplighet kontrolleras inför förordnande.
  – förordnadeprocessen är effektiv för förvaltningsmyndigheten och domstolen, opartisk för biträdet och ändamålsenlig för den enskilde.
• det är tydligt när ett biträde ska avvisas[22]. Med det avses att:
  – det finns stöd för att bedöma vad som utgör skäl för avvisning av ett biträde
  – misskötsamhet identifieras, dokumenteras och leder vid behov till åtgärder.

Delfråga 2: Har Migrationsverket, migrationsdomstolarna och Polismyndigheten en ändamålsenlig hantering av ersättningar till offentliga biträden?

I statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.[23] Ledningen för en myndighet ska se till att myndigheten hushållar väl med statens medel. Vid en förvaltningsrätt ska lagmannen bland annat se till att verksamheten bedrivs effektivt och att förvaltningsrätten hushållar väl med statens medel.[24] Förvaltningsmyndigheter ska förebygga att verksamheten utsätts för bland annat bedrägeri och andra oegentligheter.[25] Riksrevisionen bedömer att det är fallet om

• det är tydligt vad en kostnadsräkning ska innehålla och enhetligt hur den bedöms.
• förvaltningsmyndigheter och domstolar hanterar risker för felaktiga utbetalningar. Med det avses att:
  – aktörerna är medvetna om möjliga risker för fel
  – aktörerna agerar för att förebygga fel samt utvecklar vid behov sätt att upptäcka och åtgärda fel.
• kostnadsutvecklingen är rimlig utifrån antal och typ av ärenden.

Delfråga 3: Har regeringen möjliggjort en ändamålsenlig hantering av offentliga biträden?

Regeringen är i princip ytterst ansvarig för myndigheternas verksamhet, utom i de frågor som avgränsats i regeringsformen. Därmed ansvarar regeringen också för att budgetlagens krav på effektivitet och god hushållning iakttas.[26] Riksrevisionen bedömer att det är fallet om

• det finns relevant och tydlig författningsreglering. Med det avses att:
  – ansvaret för att förordna offentligt biträde är tydligt fördelat
  – berörda förvaltningsmyndigheter och domstolar har tillräckliga rättsliga förutsättningar att vid behov avvisa ett offentligt biträde
  – regelverket möjliggör för förvaltningsmyndigheter och domstolar att sammanställa och dela nödvändiga uppgifter om offentliga biträden.
• regeringen styr och följer upp verksamheten. Med det avses att:
  – regeringen har lämnat ändamålsenliga uppdrag till berörda förvaltningsmyndigheter
  – regeringen genomför uppföljningar av kostnader för offentliga biträden och systemets funktion.

1.3 Metod och genomförande

1.3.1 Metod

En ändamålsenlig lämplighetskontroll och process för förordnande

För att besvara delfråga ett har Riksrevisionen gått igenom relevanta stöddokument eller motsvarande som medarbetare vid förvaltningsmyndigheterna och domstolarna har till sitt förfogande för att förordna biträden och för att bedöma och kontrollera deras lämplighet. För att fördjupa förståelsen för förordnandeprocessen och lämplighetskontrollen har Riksrevisionen även genomfört intervjuer. Vi har genomfört totalt 34 intervjuer med medarbetare och företrädare för granskningsobjekten samt med företrädare för Justitiekanslern (JK), Advokatsamfundet, Migrationskollegiet för västra Sverige och Asylrättscentrum.[27] I bilaga 1 redovisar vi samtliga genomförda intervjuer.

Vidare har Riksrevisionen tagit del av uppgifter om samtliga biträden som någon förvaltningsmyndighet eller domstol har avvisat på grund av att de bedömts som olämpliga för uppdraget. Uppgifter har inhämtats för perioden juni 2018 till juni 2021. Uppgifterna omfattar entledigande eller avvisning i ett enskilt ärende, generell avvisning från förordnande vid en domstol samt beslut eller bedömningar av en förvaltningsmyndighet om att ett biträde inte längre bör förordnas av myndigheten. Uppgifterna har använts för att bedöma om kriterierna för bedömningen är relevanta, enhetliga och transparenta. För att bedöma om kontrollerna för att upptäcka och avvisa olämpliga biträden är effektiva har Riksrevisionen samkört ovan nämnda uppgifter med samtliga utbetalda kostnadsräkningar från biträden under den granskade perioden. Därigenom har Riksrevisionen kunnat redovisa dels hur många gånger biträden har beviljats ersättning från förvaltningsmyndigheter eller domstolar innan de bedömts som olämpliga på grund av kompetensbrister, dels om biträden har fortsatt att få uppdrag och beviljats ersättning efter att de bedömts som olämpliga att förordnas. Uppgifterna om utbetalningar har hämtats från respektive förvaltningsmyndighets och domstols ekonomisystem.

En ändamålsenlig hantering av ersättningar

Delfråga två besvaras främst genom information från ovan nämnd dokumentanalys och intervjuer med granskningsobjekten. Dokumentanalysen omfattar stöddokument från granskningsobjekten gällande hanteringen av kostnadsräkningar.

För att få en djupare förståelse för hur kostnadsanspråk från biträden hanteras hos granskningsobjekten har vi genomfört en mindre omfattande genomgång av reducerade kostnadsräkningar vid Polismyndigheten (27 ärenden), Migrationsverket (20 ärenden) och Migrationsdomstolen i Stockholm (24 ärenden). De studerade kostnadsräkningarna är från år 2020. Resultatet från aktgenomgången ska inte tolkas som representativt för hur granskningsobjekten generellt hanterar kostnadsräkningar.

Kostnadsutvecklingen på området studeras för perioden 2015–2021.[28] Uppgifter om kostnader har hämtats in från respektive förvaltningsmyndighet och domstol. Kostnaderna har sedan analyserats i förhållande till utvecklingen över tid.

Regeringens styrning

För att besvara granskningens tredje delfråga har Riksrevisionen kartlagt hur regelverket på området ser ut, vilka uppdrag myndigheterna har fått och om regeringen har följt upp hanteringen av biträden samt systemets funktion. Vi har också studerat förarbeten till lagstiftningen för att förstå vilka avvägningar som gjorts inför besluten om regelverkets utformning. Även praxisbildande domar samt uttalanden från JO och JK har ingått i granskningen. Förutom dokumentstudier och intervjuer med företrädare för Regeringskansliet har intervjuer med samtliga granskningsobjekt genomförts. Detta i syfte att komplettera ovan nämnda analys och för att få en förståelse för hur berörda förvaltningsmyndigheter respektive domstolar tillämpar och tolkar regelverket.

1.3.2 Genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Lovisa Ingström (projektledare), Tommi Teljosuo och Annette Mellander. En referensperson, Sebastian Wejedal, lektor i processrätt vid Handelshögskolan i Göteborg, har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport. Företrädare för Regeringskansliet (Justitiedepartementet), Migrationsverket, Polismyndigheten, Domstolsverket och migrationsdomstolarna (inklusive Migrationsöverdomstolen) och JK har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.[29]