6. Slutsatser och rekommendationer

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten

Granskningen visar att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten inte genomfört alla de insatser som krävs för att det samlade arbetet ska kunna vara effektivt. Myndigheterna har tagit fram ett system för övervakning som snabbt kan uppmärksamma nya fynd av invasiva främmande arter, men information om utbredning och om genomförda åtgärder mot invasiva främmande arter är ännu begränsad. Riksrevisionen konstaterar vidare att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten prioriterat informationsinsatser till allmänheten medan andra uppgifter som framgår av lagstiftningen, och som är viktiga för att arbetet ska kunna fungera effektivt, ännu inte har färdigställts. Det gäller till exempel analyser och underlag för att kunna fastställa vilka arter och vilka bekämpningsåtgärder som är mest angelägna att prioritera. Granskningen visar också att myndigheterna har gett viss vägledning om invasiva främmande arter, men i flera fall kvarstår en osäkerhet hos flera berörda aktörer om hur olika insatser bör genomföras i praktiken.

Myndigheterna har tagit fram ett övervakningssystem, men viss information är begränsad

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har tagit fram ett system för övervakning som snabbt kan uppmärksamma nya fynd av invasiva främmande arter, men systemets information om utbredning och om genomförda åtgärder mot invasiva främmande arter är ännu begränsad. Det är till exempel oklart i vilken utsträckning statliga myndigheter och kommuner rapporterar in resultat från inventeringar. Det saknas också överföring av data till Artportalen, som är den databas som utgör grunden till övervakningssystemet, från flera miljöövervakningsprogram. Det gäller framför allt för landlevande arter. Det är delvis möjligt att följa genomförda bekämpningsåtgärder och deras effektivitet, men information om genomförda åtgärder är ännu begränsad. Den begränsade informationen om utbredning och om genomförda åtgärder försvårar enligt Riksrevisionen möjligheten att prioritera de åtgärder som är mest angelägna att genomföra.

Myndigheterna har inte prioriterat arbetet med att ta fram en nationell förteckning

Det finns andra invasiva främmande arter, utöver de EU‑listade arterna, som orsakar problem i Sverige. Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har ännu inte föreslagit någon nationell förteckning över vilka sådana invasiva främmande arter som bör prioriteras för bekämpning. Detta innebär att det fortfarande är oklart vilka arter, utöver de EU‑listade, som är mest angelägna att bekämpa i Sverige. Riksrevisionen konstaterar att Danmark, Finland och Norge har fastställda nationella förteckningar sedan flera år tillbaka. Granskningen visar att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten under flera år inte prioriterat arbetet med att ta fram de underlag som krävs för att bedöma vilka arter som är mest angelägna att tas upp på den nationella förteckningen. Enligt Riksrevisionen är det angeläget att en nationell förteckning fastställs eftersom förseningen har fördröjt bekämpningsåtgärder mot problematiska invasiva främmande arter som inte är EU‑listade. En fastställd nationell förteckning behövs för att säkerställa att resurserna används för att bekämpa de mest angelägna arterna.

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har påbörjat arbetet med att ta fram underlag till ett förslag till nationell förteckning. Det är dock enligt Riksrevisionen delvis oklart vilka underlag som hittills påverkat myndigheternas val att utreda vissa arter men inte andra för ett kommande förslag till nationell förteckning. Eftersom en fastställd nationell förteckning får konsekvenser för fastighetsägare och andra berörda aktörer är det viktigt att det är gediget utrett vilka arter som bör tas upp på den nationella förteckningen och vilka regler som bör gälla för dessa. Utan en nationell förteckning med tillhörande regler om hur arterna ska hanteras finns inte några krav på fastighetsägare att bekämpa ett stort antal arter som orsakar problem i Sverige men som inte täcks av EU‑förordningen.

Myndigheterna har inte fastställt hanteringsåtgärder för tre av fyra arter med stor spridning

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ska, för EU‑listade arter med konstaterad stor spridning i landet, fastställa hanteringsåtgärder och ta fram hanteringsprogram där fastställda hanteringsåtgärder redovisas. Hittills finns dock endast hanteringsåtgärder och tillhörande hanteringsprogram för en av fyra sådana arter. Att det saknas fastställda hanteringsåtgärder för tre arter har skapat osäkerhet om vilka åtgärder som länsstyrelser och andra berörda aktörer ska prioritera att genomföra. Det här har även medfört att flera länsstyrelser har avvaktat med tillsynsinsatser eftersom avsaknaden av fastställda hanteringsåtgärder och tillhörande hanteringsprogram skapat osäkerhet om vilka krav som länsstyrelserna kan ställa på fastighetsägare vid tillsyn. Sammantaget leder detta till att bekämpningsåtgärder mot dessa arter skjuts upp vilket enligt Riksrevisionen innebär att det finns en risk för en fortsatt ökad spridning av dessa arter.

Havs- och vattenmyndigheten har fastställt hanteringsåtgärder för arten signalkräfta, men ännu inte för arten smal vattenpest, som relativt nyligen konstaterats ha stor spridning. En orsak till att fastställandet av hanteringsåtgärder och tillhörande hanteringsprogram för arterna jätteloka och jättebalsamin försenats är att Naturvårdsverket uppfattar att det råder oklarhet om definitionen av hanteringsåtgärder och därmed om vilken myndighet som ska utreda och ta beslut om hanteringsåtgärder i enskilda fall. Först 2022 har Naturvårdsverket tagit fram ett förslag till justering av den svenska förordningen om invasiva främmande arter, som innebär att Naturvårdsverket fastställer hanteringsområden och hanteringsåtgärder på en övergripande nivå och länsstyrelserna beslutar om hanteringsåtgärder i varje enskilt fall. Enligt Riksrevisionen förefaller det rimligt att länsstyrelserna, utifrån lokalkännedom, kan vara bäst lämpade att ta beslut i enskilda fall. Det är dock viktigt att länsstyrelserna får tillräckligt stöd från Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten, så att besluten i de enskilda fallen sammantaget kan bidra till att de mest angelägna insatserna genomförs.

I Naturvårdsverkets förslag till förändringar i den svenska förordningen om invasiva främmande arter föreslår myndigheten dessutom att bestämmelsen om att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ska genomföra vissa analyser stryks. Det gäller till exempel analyser för att säkerställa att hanteringsåtgärderna är kostnadseffektiva och proportionerliga i förhållande till miljöpåverkan. De föreslagna förändringarna skulle innebära att ett större ansvar för analyser och bedömningar flyttas till länsstyrelserna. Det kan därmed finnas en risk att de föreslagna förändringarna leder till omotiverade regionala skillnader i bedömningar samt att det skulle ta stora resurser i anspråk hos länsstyrelserna. Det är därför enligt Riksrevisionen viktigt att konsekvenserna för länsstyrelserna av dessa förslag till förändringar utreds innan regeringen beslutar att ändra förordningen.

Informationssatsningar har ökat allmänhetens kännedom om invasiva främmande arter men kunskapen om hantering har ännu inte ökat lika mycket

För att insatser mot invasiva främmande arter ska bli så effektiva som möjligt behöver Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ta fram information till allmänheten och andra berörda aktörer som både ökar kännedomen om arterna och bidrar till minskad spridning. Riksrevisionen konstaterar att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har prioriterat information till allmänheten, medan riktad information mot vissa andra målgrupper som hanterar eller bekämpar invasiva främmande arter varit mer begränsad.

Granskningen visar att myndigheternas informationssatsningar har nått ut till många och har ökat allmänhetens kännedom om invasiva främmande arter. Däremot förefaller allmänhetens kunskap om hur man ska hantera arterna ännu inte ha ökat i lika stor utsträckning.

Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens informationskampanjer har omfattat både EU‑listade och andra arter, trots att myndigheterna ännu inte fastställt vilka arter, utöver de EU‑listade, som är mest angelägna att bekämpa. Det har inte alltid framgått tydligt i informationsmaterialet att vissa av arterna inte är EU‑listade och att dessa ännu inte omfattas av några regler och förbud. Informationskampanjerna har även omfattat arter för vilka det råder osäkerhet om lämpliga bekämpningsmetoder. För arten parkslide finns dessutom delvis olika information på Naturvårdsverkets webbplats om hur arten bör hanteras, vilket riskerar att göra det otydligt för den som söker information om bekämpning av arten. Sammantaget innebär detta enligt Riksrevisionen att det finns en risk att informationskampanjerna, och mediauppmärksamheten kring dessa, i vissa fall kan ha bidragit till osäkerhet om hur arter bör hanteras för att undvika spridning.

Myndigheterna har gett viss vägledning och visst stöd men osäkerhet kvarstår om hur arbetet ska genomföras i praktiken

För att få igång omfattande åtgärder på såväl statlig som kommunal och privatägd mark behöver Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ta fram konkret vägledning och stöd till olika målgrupper. Granskningen visar att myndigheterna har gett viss vägledning, men i flera fall kvarstår en osäkerhet hos berörda aktörer om hur arbetet bör genomföras i praktiken.

Det saknas konkret vägledning när det gäller bekämpningsmetoder för ett antal landlevande och samtliga vattenlevande arter. Detta har medfört att länsstyrelser i vissa fall har avvaktat med att vidta egna bekämpningsåtgärder. Länsstyrelserna har även svårt att ge råd till fastighetsägare och andra berörda aktörer om bekämpningsmetoder och det finns därmed en risk att fastighetsägare använder olämpliga metoder som kan orsaka skador eller ökad spridning.

Det saknas även tillräckligt utvecklad vägledning till exempelvis avfallsanläggningar och entreprenörer om hur avfall som uppstår vid bekämpning av invasiva främmande arter ska hanteras. Felaktig hantering av framför allt jordmassor som innehåller växtdelar är idag en källa till spridning. Den begränsade vägledningen medför enligt Riksrevisionen en risk för att jordmassor, avsiktligt eller oavsiktligt, hanteras olämpligt så att spridningen av invasiva främmande arter ökar.

Riksrevisionen konstaterar att Havs- och vattenmyndigheten inte gett någon vägledning till länsstyrelserna när det gäller åtgärder mot invasiva främmande arter på privatägda fastigheter, trots att frågan är aktuell för vattenlevande arter. Naturvårdsverket har gett visst stöd i sin vägledning till länsstyrelserna när det gäller åtgärder mot landlevande arter på privatägd mark. Vägledningen gäller främst i vilka situationer länsstyrelserna kan genomföra eller bekosta åtgärder på privatägd mark och därmed göra undantag från likabehandlingsprincipen eller bestämmelserna om statsstöd. Enligt Naturvårdsverket är huvudregeln att länsstyrelserna inte ska genomföra eller bekosta åtgärder på privatägd mark. Riksrevisionen konstaterar att det kan finnas situationer där samhällsnyttan kan vara så stor att undantag är motiverade, till exempel om höga naturvärden hotas eller om bekämpningsåtgärder behöver vidtas snabbt. När det gäller statsstödsreglerna har Naturvårdsverket under granskningens gång låtit genomföra en utredning om undantagsmöjligheter. Utredningens resultat skulle kunna användas för att fortsätta undersöka behovet och lämpligheten av att införa ett stöd för att stimulera bekämpningsåtgärder på privatägd mark. När det gäller likabehandlingsprincipen har Naturvårdsverket gett viss vägledning gällande möjliga undantag, men trots detta är flera länsstyrelser fortfarande osäkra inför beslut om undantag i enskilda fall. Osäkerheten tyder på att länsstyrelserna har behov av ytterligare konkret stöd. Enligt Riksrevisionen finns en risk att Naturvårdsverkets begränsade stöd, och avsaknaden av stöd från Havs- och vattenmyndigheten, leder till att markägare i olika län kan komma att behandlas olika utan att det finns regionala anledningar för detta. Det kan också leda till att bedömningarna vid varje länsstyrelse kan ta stora resurser i anspråk.

Myndigheterna samverkar men har begränsad information om andra aktörers arbete

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten behöver samordna det nationella arbetet, och samverka med relevanta berörda aktörer, så att arbetet sammantaget blir effektivt.

Riksrevisionen konstaterar att en samverkansgrupp mellan berörda myndigheter kom på plats först 2019 trots att behovet av en sådan lyftes fram redan 2008. Den relativt nybildade samverkansgruppen kan underlätta samordning och samverkan på myndighetsnivå. Men granskningen visar att Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens information om andra aktörers, utöver myndigheternas, arbete med invasiva främmande arter är begränsad.

Länsstyrelserna

Länsstyrelserna ska se till att åtgärder vidtas för att bekämpa invasiva främmade arter, antingen genom att utföra egna bekämpningsåtgärder eller genom att bedriva tillsyn för att se till att andra aktörer genomför sådana åtgärder.

Granskningen visar att det saknas flera underlag för prioritering från Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten, vilket enligt Riksrevisionen påverkar länsstyrelsernas möjligheter att arbeta effektivt. Därmed finns en risk att de insatser som länsstyrelserna genomför inte är de mest angelägna eller att de inte är effektiva. Länsstyrelsernas arbete med tillsyn har hittills varit begränsat och flera länsstyrelser upplever att de inte kan få till snabba bekämpningsåtgärder genom tillsyn, eftersom tillsynen är resurskrävande och ofta tar lång tid.

Länsstyrelserna har inte tillräckliga underlag för att kunna prioritera de mest angelägna insatserna

Flera länsstyrelser uppger att de har begränsad kunskap om förekomst och utbredning av invasiva främmande arter och att de dessutom fått begränsad vägledning om hur de ska prioritera. Detta försvårar för länsstyrelserna att kunna prioritera de mest angelägna insatserna, både när det gäller bekämpningsåtgärder och tillsyn. Länsstyrelsernas möjligheter att prioritera insatser på länsnivå begränsas även av att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten ännu inte tagit fram underlag för vilka arter och vilka bekämpningsåtgärder som är mest angelägna att prioritera. Det gäller dels vilka arter som ska föras till nationella förteckningen, dels hur flera EU‑listade arter med stor spridning ska hanteras. Granskningen visar att detta skapar en osäkerhet hos länsstyrelserna, vilket i vissa fall fördröjt insatser mot dessa arter.

Det förekommer även att länsstyrelserna av andra anledningar inte genomför vissa angelägna bekämpningsåtgärder. En anledning är att det saknas väl beprövade bekämpningsmetoder för vissa arter. En annan anledning är att bekämpning av vissa arter kräver åtgärder under flera år medan länsstyrelserna får medel för ett år i taget, vilket leder till en osäkerhet om huruvida bekämpningen kan fullföljas.

Länsstyrelsernas tillsyn kan vara ineffektiv för att få till snabba bekämpningsåtgärder

Granskningen visar att länsstyrelsernas arbete med tillsyn hittills har varit begränsat och till stor del har handlat om information. Länsstyrelsernas tillsyn för att se till att andra aktörer genomför bekämpningsåtgärder är resurskrävande och tar ofta lång tid. Flera länsstyrelser upplever att de inte kan få till snabba bekämpningsåtgärder genom tillsyn. Därför finns en risk att arterna sprider sig ytterligare. Genom tillsyn kan länsstyrelser se till att bekämpningsåtgärder vidtas, men däremot inte påverka hur åtgärderna genomförs. Flera länsstyrelser uppmärksammar att det finns en risk att tillsynen kan leda till ökad spridning om bekämpningen eller hanteringen och transporterna av avfallet efter bekämpning genomförs på olämpligt sätt. I särskilda fall, där det är viktigt att få till stånd snabba bekämpningsåtgärder för att undvika att en art sprider sig och orsakar stor skada, kan tillsyn enligt Riksrevisionen vara ineffektivt eftersom tillsyn ofta är en tidskrävande process.

Regeringen

Granskningen visar att det finns brister både i regeringens styrning och uppföljning, vilket har fördröjt ett effektivt arbete mot invasiva främmande arter.

Regeringen har inte sett till att ansvar och uppgifter är tydliga i lagstiftningen

Trots att visst arbete med invasiva främmande arter inleddes redan i slutet av 1990-talet pekade regeringen inte ut ansvar och uppgifter för myndigheterna förrän 2019. Detta kan, enligt Riksrevisionen, vara en bidragande orsak till att arbetet gick så långsamt fram till 2019.

Det förefaller fortfarande finnas vissa otydligheter om ansvar och uppgifter i lagstiftningen, vilket fortsätter fördröja arbetet. Fastställandet av hanteringsåtgärder för landlevande EU‑listade arter med konstaterad stor spridning har fördröjts flera år. Enligt Naturvårdsverket är anledningen till det att den svenska förordningen om invasiva främmande arter är otydlig gällande vilken myndighet som ska utreda och ta beslut om hanteringsåtgärder i enskilda fall. Naturvårdsverket har först 2022 inkommit med en hemställan till regeringen om förslag till förändringar i förordningen. Riksrevisionen konstaterar att regeringen inte förefaller ha gett någon tydlig signal till Naturvårdsverket att prioritera frågan så att eventuella otydligheter kunde ha utretts, och hanteringsåtgärder kunde ha fastställts, tidigare.

Det är även otydligt vilket ansvar statliga myndigheter och kommuner har för att kartlägga förekomster och utbredning av invasiva främmande arter. Otydligheten gäller även inrapportering av fynd från kartläggningar och av genomförda bekämpningsåtgärder. Sammantaget innebär detta, enligt Riksrevisionen, att det saknas en överblick över en betydande del av det samlade arbetet med invasiva främmande arter.

Regeringens uppföljning av myndigheternas insatser har varit otillräcklig

Regeringens uppföljning av de granskade myndigheternas insatser har varit otillräcklig. Under perioden fram till 2015 tog regeringen flera initiativ men såg inte till att de insatser som regeringen såg framför sig fullföljdes. Regeringen har heller inte följt upp vilka konsekvenser som Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens prioritering av insatser under senare år fått för det samlade arbetet. Det gäller till exempel konsekvenser av att information till allmänheten prioriterats medan andra uppgifter som framgår av lagstiftningen, såsom att föreslå nationell förteckning och att fastställa hanteringsåtgärder med tillhörande hanteringsprogram, ännu inte färdigställts.

Granskningen visar även att regeringen inte har följt upp hur de granskade myndigheterna använt tilldelade medel för olika typer av insatser. Regeringen har därmed, enligt Riksrevisionen, begränsat underlag för att bedöma om den ökade medelstilldelningen använts till de insatser som är viktigast för att det samlade arbetet ska fungera. Detta innebär också att regeringen har begränsat underlag för att bedöma om den totala finansieringen på området ger förutsättningar för ett långsiktigt och effektivt arbete.