1. Inledning

Avsnitt

1.1 Motiv till granskning

Under de senaste åren har flera fall av fusk och oegentligheter uppdagats i studieförbundens verksamhet som finansieras av statsbidraget. Några fall har handlat om att studieförbundsanställda på egen hand eller i samarbete med andra har manipulerat rapporteringen av studietimmar för att komma åt mer statsbidrag.[7] År 2019 upptäckte flera studieförbund att de hade blivit utsatta för systematiska bedrägerier i sina samarbeten med lokala föreningar på Järvafältet i Stockholmsområdet.[8] Kostnadsersättningar hade betalats ut till samverkansparter för folkbildningsverksamhet som inte ägt rum.[9] Händelsen fick stor uppmärksamhet i media, och i mitten av 2020 gav Folkbildningsrådet samtliga studieförbund i uppdrag att genomföra en utökad särskild kontroll av den verksamhet som skett under åren 2017–2019.[10] Granskningen visade att tre procent av den inrapporterade verksamheten från perioden var felaktig. Det ledde till att Folkbildningsrådet återtog 39 miljoner kronor i statsbidrag från studieförbunden.

Till följd av de senaste årens upptäckter av oegentligheter har regering och riksdag riktat ökat fokus på hur kontrollen av statsbidraget till studieförbunden genomförs. I regeringens riktlinjer till Folkbildningsrådet för 2021 begärde regeringen en särskild redovisning av vidtagna och planerade åtgärder i syfte att förstärka uppföljningen av statsbidraget till studieförbunden.[11] Folkbildningsrådet inkom med en redovisning i april samma år.[12]

Statsbidraget till studieförbunden har diskuterats i riksdagens kulturutskott vid ett flertal tillfällen.[13] Utskottet har framhållit att folkbildningens alla aktörer har ett stort ansvar för att säkerställa att det statliga stödet används korrekt, och att statliga bidrag till folkbildningen uteslutande ska gå till verksamhet som uppfyller statens syften med bidraget. Utskottet har också understrukit att det ser allvarligt på det fusk som uppdagats, och att kraftiga åtgärder behöver vidtas.[14]

Även om arbetet med kontroll av statsbidraget fått förnyad aktualitet de senare åren, så har frågan också lyfts tidigare. Redan 1999 framhöll Riksrevisionsverket att Folkbildningsrådet borde inta en aktiv tillsynsroll gentemot folkbildningen, som inkluderar både främjande och kontrollerande uppgifter.[15]

Riksrevisionen bedömde i sin granskning från 2011 att det fanns brister när det gällde Folkbildningsrådets kontroll av användningen av statsbidraget. Bland annat påtalade Riksrevisionen att Folkbildningsrådet inte utförde någon egen kontroll och inte heller några risk- och väsentlighetsanalyser av studieförbundens inrapporterade verksamhet. Även avsaknaden av externa kontroller och granskningar uppmärksammades.[16]

Även Statskontoret påpekade i sin utvärdering från 2018 att kontroll och uppföljning av statsbidraget är ett utvecklingsområde och att det finns risker med att studieförbunden själva kontrollerar sin egen verksamhet. Statskontoret pekade på att kontrollen kan ha svårt att upptäcka fel i den egna hanteringen av bidraget, och att det dessutom kan finnas svaga incitament att rapportera felaktigheter eftersom det leder till en minskning av kommande statsbidragsutdelning.[17] I ett antal rapporter och utredningar har också mer precist konstaterats att staten inte utvecklat någon tydlig kontrollinstans av folkbildningsverksamheten.[18] Därtill har även en utvärdering pekat på att Folkbildningsrådet och studieförbunden måste utveckla sina styrsystem för en mer transparent redovisning, granskning, kvalitetssäkring och sanktionering.[19]

Mot bakgrund av de senare årens händelser och tidigare utredningar bedömer Riksrevisionen att det finns anledning att granska om kontroll och uppföljning av statsbidraget till studieförbunden genomförs på ett effektivt sätt.

1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar

Den övergripande revisionsfrågan är om kontrollen och uppföljningen av statsbidraget till studieförbunden är effektiv.

För att besvara den övergripande frågan ställs följande delfrågor:

1. Har Folkbildningsrådet och studieförbunden ett effektivt kontrollsystem för statsbidraget till folkbildningen?
2. Har regeringen styrt kontrollen av statsbidraget på ett effektivt sätt?

Vad som konkret granskas inom ramen för varje delfråga beskrivs närmare i avsnitt 1.3 om bedömningsgrunder.

Avgränsningar

Regeringen beslutar årligen om statsbidrag till folkbildningen genom anslag 14:1 Bidrag till folkbildningen. Anslaget omfattar statsbidrag till både studieförbund och folkhögskolor. Granskningen omfattar den del av anslaget som avser studieförbunden.

Det finns totalt elva studieförbund som kan ta del av det statsbidrag som regleras genom förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen. Tio av dessa studieförbund[20] får statsbidraget fördelat via Folkbildningsrådet, och det är dessa tio som granskningen omfattar och som avses i rapporten.

Regeringen beslutar även årligen om anslag till särskilda insatser till folkbildningen genom anslag 14:3 Särskilda insatser inom folkbildningen. Granskningen omfattar inte detta anslag.

Vi granskar inte heller måluppfyllelsen av statens syften med statsbidraget.

Granskningen har främst haft fokus på kontrollsystemets konstruktion som det såg ut 2021. Vissa delar i granskningen täcker dock in en längre tidsperiod.

Granskningsobjekten är regeringen och Folkbildningsrådet. I granskningen har vi bland annat granskat studieförbundens kostnadsersättningar och utformning av kontroller av statsbidraget. Vår bedömning inriktar sig mot kontrollsystemet som helhet, men vi gör ingen bedömning av enskilda studieförbunds kontrollarbete.

1.3 Bedömningsgrunder

I granskningen utgår Riksrevisionen från vissa bedömningsgrunder för att bedöma om kontrollen, uppföljningen och styrningen av statsbidraget är effektiva.

Folkbildningsrådet faller delvis in under det offentligrättsliga regelverket

Av regeringsformens 1 kap. 6 § framgår att regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen. Styrningen av statsbidraget till folkbildningen är dock komplex. Folkbildningsrådet är en ideell förening som med stöd av lag tilldelats vissa förvaltningsuppgifter som innebär myndighetsutövning.[21] Eftersom det är olika regelverk för privaträttsliga organ, såsom Folkbildningsrådet, och offentliga organ omfattas inte rådet per automatik av det offentligrättsliga regelverket (exempelvis regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och förvaltningslagen). Däremot kan staten ställa krav på privaträttsliga organ som utför statliga åtaganden att de ska tillämpa delar av det offentligrättsliga regelverket.[22] Enligt regeringsformens 1 kap. 9 § gäller att de ”som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet”.

Riksdagen har gett folkbildningens aktörer betydande frihetsgrader

Vid reformen 1991 angavs bland annat att folkbildningen skulle ges en mer självständig framtoning än tidigare (se kap 2 för en närmare beskrivning). I 1991-års folkbildningsproposition betonas att även om Folkbildningsrådet har tilldelats myndighetsuppgifter så är rådet inte en myndighet i traditionell mening utan ska vara ett ”folkbildningens eget organ”.[23] Folkbildningsrådet ska själva besluta om hur verksamheten ska organiseras och staten bör inte heller reglera ansvarsförhållandet och arbetsfördelningen mellan rådet och dess medlemsorganisationer samt de enskilda studieförbunden.

Fråga 1.

Har Folkbildningsrådet och studieförbunden ett effektivt kontrollsystem för statsbidraget till folkbildningen?

Flera olika styrdokument anger att Folkbildningsrådet och studieförbunden ska följa upp och kontrollera statsbidraget. Enligt förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen, ska Folkbildningsrådet kontinuerligt följa upp och utvärdera verksamheten i förhållande till statens syften och de villkor som föreskrivits för att statsbidrag ska lämnas. Enligt förordningen får Folkbildningsrådet också helt eller delvis kräva tillbaka ett statsbidrag om statsbidraget använts på ett felaktigt sätt.[24]

Regeringens riktlinjer till Folkbildningsrådet anger att rådet ska redovisa uppföljnings- och utvärderingsinsatser, rådets arbete med den interna kontrollen av bidragshanteringen samt resultatet av denna kontroll, inklusive eventuella återkrav av statsbidrag och vilka delar som ska vidareutvecklas. Enligt riktlinjerna ska även rådets risk- och väsentlighetsanalys redovisas.[25] I regeringens riktlinjer för 2021 tillkom ett fördjupat återrapporteringskrav om utökade uppföljningsåtgärder av studieförbunden. I återrapporteringen ska det särskilt framgå hur rådet arbetar med att säkerställa att studieförbunden följer gällande föreskrifter och villkor.

Av Folkbildningsrådets årliga villkor för statsbidrag till studieförbunden[26] framgår att studieförbunden ska kontrollera och kvalitetssäkra sin verksamhet och ska kunna påvisa att verksamheten uppfyller de krav som ställs i 7 § i förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen. Förbundsstyrelsen är ansvarig för att statsbidraget används i enlighet med sitt syfte och Folkbildningsrådets villkor för statsbidragsberättigad folkbildningsverksamhet samt för att de uppgifter, handlingar och dokument som rapporteras till Folkbildningsrådet är korrekta.

Av villkoren framgår vidare att Folkbildningsrådets uppgift är att säkerställa att studieförbundet utför den egna kontrollen så att felaktigheter så långt möjligt förebyggs, upptäcks och rättas till. Folkbildningsrådet följer också upp att studieförbundet uppfyller de krav som ställs på mottagare av statsbidrag. Av villkoren framgår även vilka kontroller som studieförbunden ska genomföra av verksamheten och vilken roll Folkbildningsrådet har när det gäller uppföljning av kontrollerna.

Mot bakgrund av ovanstående är det därför rimligt att förvänta sig att Folkbildningsrådet och studieförbunden har ett system för intern kontroll som förebygger, upptäcker och åtgärdar fel på ett effektivt sätt. Kontrollen ska säkerställa att studieförbunden använder och hanterar statsbidraget enligt gällande bestämmelser och villkor för bidraget.

För att bedöma vad som är en effektiv intern styrning och kontroll har Riksrevisionen delvis tagit utgångspunkt i Ekonomistyrningsverkets (ESV:s) vägledning för oegentligheter och intern styrning och kontroll.[27] Vägledningen är utformad för förvaltningsmyndigheter men Riksrevisionen bedömer att vägledningen även är tillämpbar för den interna styrningen och kontrollen av statsbidraget till folkbildningen. Även erfarenheter från tidigare granskningar har varit vägledande i granskningsarbetet.

ESV:s vägledning lyfter fyra delar i en myndighets interna styrning och kontroll för att kunna förebygga och upptäcka avsiktliga och oavsiktliga fel. Myndigheten behöver

• hantera risker genom att identifiera relevanta risker för avsiktliga och oavsiktliga fel i verksamheten.
• förebygga felaktigheter genom till exempel kontrollrutiner i handläggningen
• ha rutiner för att upptäcka felaktigheter genom olika åtgärder som till exempel löpande kontroller och efterkontroller av verksamheten
• en plan för att hantera oegentligheter.

Med utgångspunkt i ovanstående utgår vi från följande bedömningskriterier:

• Det finns tydliga villkor som anger vad statsbidraget ska gå till och hur det ska hanteras.
• Det finns kontrollrutiner i studieförbundens hantering av statsbidraget som säkerställer att utbetalningar till samverkansparter sker på tillräckliga underlag.
• Det tas fram relevanta risk- och väsentlighetsanalyser hos både studieförbunden och Folkbildningsrådet som ligger till grund för kontrollåtgärder.
• Det genomförs både löpande kontroller och efterkontroller av studieförbundens statsbidragsberättigade verksamhet. Kontrollerna är utformade på ett sätt som skapar förutsättningar för att fel upptäcks och rättas, samt förutsättningar för ett systematiskt och likvärdigt genomförande.
• Felaktigheter som upptäcks i kontrollerna rättas till på ett enhetligt sätt.
• Det finns dokumenterade rutiner som säkerställer att anmälda oegentligheter[28] utreds och hanteras på ett enhetligt, oberoende och rättssäkert sätt.

Att kontrollera verksamhet och risker tar resurser från annan verksamhet och i våra bedömningskriterier utgår vi från vad vi bedömer är en rimlig nivå för kontroll.

ESV lyfter i sin vägledning även utbildning för anställda som en del av det förebyggande arbetet. I granskningen har vi dock främst fokuserat på kontrollåtgärder.

Fråga 2.

Har regeringen styrt kontrollen av statsbidraget på ett effektivt sätt?

I den förvaltningspolitiska propositionen uttryckte regeringen att krav på rättssäkerhet, effektivitet och insyn alltid ska tillgodoses när förvaltningsuppgifter anförtros enskilda. Vidare angavs att riksdag och regering vid valet av organisationsform för en viss verksamhet måste beakta konsekvenserna så att staten inte avhänder sig möjligheter till styrning, insyn och kontroll av de verksamheter för vilka man ansvarar.[29]

ESV har tagit fram förslag och generella principer för styrning, uppföljning och kontroll av privaträttsliga organ som utför statliga åtaganden.[30] Riksrevisionen bedömer att ESV:s förslag och principer stämmer väl överens med vad som är rimligt att förvänta sig av regeringens styrning av statsbidraget till folkbildningen, mot bakgrund av vad riksdag och regering tidigare uttalat kring styrningen. Bedömningsgrunderna som ligger till grund för Riksrevisionens bedömning av regeringens styrning tar därför till delar sin utgångspunkt från rekommendationerna i rapporten, men även i andra, mer generella rapporter från ESV som rör styrning.[31]

Mot bakgrund av ovanstående anser Riksrevisionen att regeringen i sin styrning av statsbidraget behöver:

• formulera ett tydligt uppdrag för det statliga åtagande som Folkbildningsrådet genomför
• använda lämpliga styrmedel i form av exempelvis förordning, villkor, återrapporteringskrav och extern uppföljning
• löpande följa upp Folkbildningsrådets verksamhet, inklusive intern styrning och kontroll, och se till att inrapporteringen ger tillräckligt underlag för att bedöma resultat och för att kunna fatta beslut om åtgärder
• vidta åtgärder om det vid uppföljningen eller i andra sammanhang framkommer större risker eller misstänkt eller konstaterad felaktig användning av statsbidraget.

1.4 Metod och genomförande

För att besvara granskningens frågor har Riksrevisionen använt sig av dokumentstudier, aktstudier av ett urval ärenden på studieförbundsnivå, intervjuer med olika aktörer, genomgång av ett urval avvikelseärenden vid Folkbildningsrådet och statistiksammanställningar. En närmare beskrivning av material och metod för varje fråga finns i bilaga 1.

1.4.1 Genomförande

Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Ann-Mari Skorpen (projektledare) och Karin Berg, Johan van Eijsbergen, Kent Gustafsson och Jens Pettersson. Keili Saluveer deltog i granskningen till och med januari 2022. En referensperson har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport: Lena Marcusson, professor emeritus i förvaltningsrätt på juridiska institutionen vid Uppsala universitet. Företrädare för Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet), Folkbildningsrådet och de tio studieförbunden har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.