I detta kapitel presenterar vi våra iakttagelser och bedömningar som rör andra granskningsfrågan, det vill säga om regeringen styrt kontrollen av statsbidraget på ett effektivt sätt.
Regeringen har använt sig av lämpliga styrmedel inom ramarna för den förvaltningsmodell som riksdagen beslutat om för folkbildningen, enligt Riksrevisionen. Riksrevisionen bedömer dock att regeringens styrning inte har varit tillräckligt aktiv. Dels har regeringens återrapporteringskrav vad gäller kontroll varit begränsade, dels har regeringen inte reagerat på bristfällig återrapportering från Folkbildningsrådet.
Regeringen formulerade nya återrapporteringskrav till Folkbildningsrådet under 2021, med större fokus på kontroll. Enligt Riksrevisionen gjordes detta dock inte mot bakgrund av regeringens löpande uppföljning och utvärdering utan mot bakgrund av det fusk och de felaktigheter som upptäcktes på Järvafältet. Det har enligt Riksrevisionen även tidigare funnits signaler om risker och problem som regeringen borde ha agerat på.
Riksrevisionen noterar dock att regeringen nyligen tillsatt en utredning som bland annat ska se över hur uppföljning, kontroll och granskning av folkbildningen ska säkerställas.[194]
Avsnitt
4.1 Regeringen använder lämpliga styrmedel inom ramen för gällande förvaltningsmodell[195]
Riksdagen har beslutat att staten inte ska detaljstyra folkbildningen och att statsbidraget till folkbildningen ska hanteras av Folkbildningsrådet. Ekonomistyrningsverket har tagit fram rekommendationer över vilka styrverktyg som kan användas när myndighetsuppgifter överlämnats till privaträttsliga organisationer. Riksrevisionen bedömer att det är rimligt att regeringen använder sig av dessa verktyg i sin styrning av statsbidraget. Granskningen visar att regeringen i stort arbetar i enlighet med dessa rekommendationer för att styra bidraget till folkbildningen.
Regeringen styr den myndighetsuppgift som tilldelats Folkbildningsrådet, det vill säga att pröva, fördela och följa upp statsbidrag. Detta sker framför allt på följande sätt:
- förordningen om statsbidrag till folkbildningen
- riktlinjer med återrapporteringskrav
- mål- och resultatdialoger och månadsmöten
- regleringsbrev med anslag
- extern uppföljning och utvärdering
I förordningen anges statens fyra syften med statens stöd till folkbildningen, på vilka grunder statsbidrag kan lämnas och villkor för återkrav av detsamma. Syftena följs upp av en rad kvantitativa indikatorer som regeringen redovisar årligen i budgetpropositionen till riksdagen. Förordningen reglerar vidare att Folkbildningsrådet ska följa vissa delar av förvaltningslagen i handläggningen av statsbidraget, exempelvis paragraferna rörande legalitet, objektivitet, jäv, dokumentation och motivering av beslut.[196] Förordningen ställer också krav på att rådet ska följa upp och redovisa sin verksamhet, genom att lämna årsredovisning och budgetunderlag till regeringen.[197] Rådet ska kontinuerligt följa upp och utvärdera verksamheten i förhållande till de syftesformuleringar och villkor för statsbidraget som framgår i förordningen. Rådet ska också lämna de uppgifter och den redovisning som regeringen behöver för sin uppföljning och utvärdering. Förordningen anger vidare att staten har möjlighet att tillsätta en revisor i Folkbildningsrådet. Denna möjlighet har dock inte utnyttjats sedan 2003 då Riksrevisionsverket upphörde och Riksrevisionen bildades.[198]
Regeringens årliga riktlinjer till Folkbildningsrådet innehåller olika återrapporteringskrav, dock inga uppdrag. Regeringskansliet uppger att man inte kan ge Folkbildningsrådet uppdrag, vilket är en skillnad mot hur regeringen vanligtvis styr förvaltningsmyndigheter.[199] I riktlinjerna framgår att Folkbildningsrådet utöver årsredovisningen ska redovisa en samlad bedömning av hur de fyra syftena med statsbidraget har uppnåtts.
De årliga mål- och resultatdialogerna ger regeringen och Folkbildningsrådet möjlighet att föra djupare dialog exempelvis om särskilda delar av verksamheten, årsredovisningen och strategiska frågor. I mötena deltar normalt bland annat statssekreterare och Folkbildningsrådets generalsekreterare.[200] På de månadsvisa mötena sker dialog kring exempelvis årsredovisning och återrapportering men på en mer detaljerad nivå.
Anslaget för statsbidraget till folkbildningen uppgick år 2021 till cirka 4,6 miljarder kronor. Cirka 3,5 miljarder fördelas av Folkbildningsrådet till studieförbund och folkhögskolor och är inte närmare reglerat. [201]
Regeringen har återkommande men oregelbundet tillsatt utredningar eller uppdragit åt myndigheter att utvärdera om syftena med statsbidraget uppfylls. Den senaste utvärderingen av folkbildningen publicerades 2018 av Statskontoret.[202] Dessförinnan publicerades en utredning 1996, flera under 2003 och 2004 samt en under 2012.[203] Den 9 juni 2022 tillsatte regeringen en särskild utredare som ska föreslå ändringar som syftar till att säkerställa en ändamålsenlig styrning, uppföljning och kontroll av folkbildningen samt ge folkbildningen de bästa förutsättningar att verka framöver.[204] Uppdraget ska redovisas senast den 19 februari 2024.
4.2 Regeringen har inte åtgärdat bristande återrapportering från Folkbildningsrådet
Delar av Folkbildningsrådets resultatredovisning av kontrollen av statsbidraget har varit bristfällig under flera år, enligt Riksrevisionens bedömning. Folkbildningsrådets redovisning saknar till delar bedömningar av resultatet av kontrollerna. Regeringen har dock inte åtgärdat den bristande återrapporteringen. Enligt Riksrevisionen innebär detta att regeringen inte har skaffat sig tillräckligt underlag för att bedöma ändamålsenligheten i kontrollen eller vilka risker som är förenade med utbetalningen av statsbidraget.
När det gäller Folkbildningsrådets återrapportering av kontroll av statsbidraget har regeringen mellan 2017 och 2020 använt följande formulering i riktlinjerna till rådet (i riktlinjerna för år 2021 tillkom ett återrapporteringskrav angående Folkbildningsrådets återkrav av statsbidrag):
Folkbildningsrådet ska redovisa arbetet med den interna kontrollen av bidragshanteringen, resultatet av denna kontroll och i vilka delar som återstår att vidareutveckla. Folkbildningsrådet ska särskilt redovisa hur etik- och gränsdragningsarbetet har utvecklats. Folkbildningsrådets risk- och väsentlighetsanalys ska också redovisas.[205]
Folkbildningsrådet beskriver i flera årsredovisningar sin uppföljningsverksamhet, vad rådet samlar in för information och olika delmoment i uppföljningen. Rådet beskriver också i några årsredovisningar vad resultat av kontrollen lett till. Trots det ligger fokus framför allt på vad Folkbildningsrådet gör, och inte vad arbetet leder till, enligt Riksrevisionens bedömning. Det framgår inte heller hur de olika kontrollmomenten kompletterar varandra eller vilka eventuella utvecklingsåtgärder som behövs.
När det gäller rådets arbete med risk- och väsentlighetsanalyser har rådets återrapportering i de fyra senaste årsredovisningarna (med någon mindre redaktionell skillnad mellan åren) lytt:
Folkbildningsrådet genomför riskanalyser genom att uppskatta sannolikhet för olika utfall och konsekvenser av viktiga beslut i den löpande bidragsgivningsprocessen. Riskanalys görs dessutom löpande utifrån insamlad statistik om deltagare och verksamhet. /…/ Riskanalyserna är tätt kopplade till etik- och gränsdragningsarbetet och Folkbildningsrådets avvikelsehantering.[206]
Folkbildningsrådet redovisar alltså att man genomför en risk- och väsentlighetsanalys. Redovisningen omfattar dock inte resultatet av arbetet, någon analys eller vilka åtgärder som resultatet kan tänkas leda till. Som framgår i kapitel 3 har dessutom rådets arbete med risk- och väsentlighet till delar inte genomförts och innehåller brister. Detta framgår inte i rådets rapportering till regeringen.
Trots den bristande rapporteringen har regeringen inte heller på detta område ändrat i återrapporteringskraven. I intervju uppger tjänstepersoner vid Folkbildningsrådet att de har uppfattat att regeringen varit nöjd med den återrapportering som gjorts i årsredovisningen.[207]
4.3 Regeringens uppföljning av kontrollen av statsbidraget har varit begränsad
Från och med 2021 ökade regeringens fokus på kontroll, men det har inte haft sin grund i regeringens löpande uppföljning av kontrollen utan har uppkommit först efter att större felaktigheter redan har konstaterats, enligt Riksrevisionen. Riksrevisionen konstaterar också att det har funnits indikationer på problem och risker med kontrollen av statsbidraget som borde ha föranlett tidigare åtgärder från regeringens sida.
Regeringen har inte gjort några egentliga förändringar av återrapporteringskraven som rör kontrollen av statsbidraget under de senaste tio åren.[208] Det är först efter de felaktigheter som uppdagats i studieförbundens verksamhet på Järvafältet under 2019 som regeringen begärde en mer omfattande återrapportering av Folkbildningsrådet gällande kontrollen. I riktlinjerna för 2021 framgick att Folkbildningsrådet, i en särskild redovisning, skulle redogöra för hur rådet arbetar med en mer transparent hantering av statsbidraget och vilka åtgärder som vidtagits och planeras att vidtas för att förstärka rådets arbete med uppföljning. I samma riktlinjer efterfrågar regeringen också för första gången storleken på eventuella återkrav, det vill säga felaktigheter i studieförbundens utbetalningar som rådet krävt tillbaka statsbidrag för.
Motsvarande mönster framkommer i minnesanteckningarna från mål- och resultatdialogerna. Även om regeringen lyft frågor om kontroll vid tidigare dialoger, är det först i dialogen för år 2020 (det vill säga efter Järva) som frågor om kontroll och risk får en framträdande roll i dialogerna.[209]
De utredningar och utvärderingar som regeringen har tillsatt har främst varit inriktade på folkbildningsverksamhetens måluppfyllelse, det vill säga om de syften som har beslutats för statsbidraget av riksdagen uppnås. Endast i mindre grad har direktiven varit inriktade på kontroll och korrekt användning av medlen.[210] I den utredning som regeringen nyligen har tillsatt har dock utredaren fått i uppdrag att utreda hur uppföljning, kontroll och granskning av folkbildningen säkerställs. I direktivet understryker regeringen att behovet av kontroll av statsbidraget har ökat, och att statsbidraget ska gå till verksamhet som uppfyller syftet med stödet.[211]
Enligt Riksrevisionen har det dock funnits indikationer på problem och risker med studieförbundens hantering av statsbidraget under en längre tid, något som borde ha föranlett tidigare åtgärder från regeringen. Folkbildningsrådet har i mål- och resultatdialoger med regeringen flera gånger förmedlat uppgifter om risker och fel i studieförbundens hantering av statsbidraget. Uppgifterna handlar dels om utmaningar i studieförbundens anordnarskap, dels om specifika studieförbund där omfattande fel i statsbidragshanteringen förekommit.[212] Större felaktigheter inom ett studieförbund uppdagades exempelvis redan 2015.[213]
Risker med bidragshanteringen belystes även i Statskontorets utvärdering av folkbildningen år 2018. Statskontoret lyfter att studieförbundens internkontroll kan ha sina begränsningar. Dels kan kontrollen ha svårt att upptäcka fel i den egna hanteringen av bidraget, dels kan det finnas incitament att inte rapportera felen, eftersom det kan påverka rätten till framtida statsbidragstilldelning.[214]
I sammanhanget är det också värt att notera att problem som lyfts upp under senare år inte är nya, utan omskrivs redan i regeringens folkbildningsproposition från 2005.[215] Här beskrivs bland annat volymökningar trots att studieförbundens ekonomi krymper, utmaningar i studieförbundens anordnarskap och hur ekonomiska faktorer, snarare än diskussioner om kvalitet, spelar in i hur innehållet i folkbildningen utvecklas.
Riksrevisionen noterar också att arbetet för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen som regeringen initierat i flera delar av statsförvaltningen – bland annat inom utbildningsdepartementet – inte är närvarande i styrningen av statsbidraget till folkbildningen.[216]