6. Slutsatser och rekommendationer

Avsnitt

6.1 Slutsatser

Riksrevisionens samlade bedömning är att mängdbrott inte hanteras effektivt i Polismyndigheten. Det kan till viss del förklaras av ett omfattande inflöde av både mängdbrott och andra grövre brott. Samtidigt har Polismyndigheten fått kraftiga anslagsökningar under senare år. Det har skapat goda förutsättningar för Polismyndigheten att både anställa mer personal och kompetensutveckla befintlig personal för att kunna hantera mer komplexa brottsutredningar. Trots det är den operativa förmågan att hantera mängdbrott bristfällig till följd av ett antal faktorer som Polismyndigheten disponerar över. Det handlar om att Polismyndigheten avstår från att anställa civil personal som är viktig inte minst för utredning, forensik och administrativt stöd på grund av ett myndighetsinternt beslut om målvärden för antalet poliser Det handlar även om att myndigheten inte genomför nödvändig kompetensutveckling för att skapa ökad förmåga, och att det inte finns en systematik i att sprida kunskap och goda exempel vidare inom verksamheten. Polismyndigheten har heller inte lyckats skapa tillräcklig bemanning i lokalpolisområdena, samtidigt som personalen där i alltför stor utsträckning behöver ta över utredningar av grova brott från högre nivåer alternativt lånas ut dit för att bistå med sådana utredningar. Den operativa nivån får därför en omfattande arbetsbelastning. Detta riskerar att få till följd att många brott som har förutsättningar att kunna utredas i stället avskrivs direkt eller läggs i balans under så lång tid att de till slut inte går att utreda eftersom bevisningen har blivit försvagad.

Granskningen visar dock att det finns möjligheter i polisorganisationen att öka förmågan. Dessa styrkor förtjänar att lyftas fram, och är viktiga att bygga vidare på för att skapa en effektivare hantering av mängdbrotten. Det handlar framför allt om att det finns många poliser och civilanställda som är kompetenta att hantera mängdbrott och vill göra ett bra jobb, men vars arbete i dag försvåras av att resurser dras bort från framför allt lokalpolisområdenas utredningsgrupper. Även det nya snabbförfarandet Snabbare lagföring är en möjlighet att kunna öka förmågan att hantera vissa mängdbrott eftersom det skapar en effektivare hantering genom skyndsamhetskrav och förenklade rutiner för bland annat delgivning. Snabbare lagföring ska nu gälla permanent i hela Sverige.

Riksrevisionen bedömer att läget är allvarligt. Om Polismyndigheten inte kommer till rätta med de tillkortakommanden som granskningen visar bedömer Riksrevisionen att det på sikt kan leda till att brottsutsatta privatpersoner, näringsidkare och företag inte får sin trygghet och säkerhet tillgodosedd. Riksrevisionen bedömer också att allmänhetens förtroende för rättsväsendet riskerar att minska.

I det följande utvecklas skälen till dessa bedömningar.

Omfattande problem på den operativa nivån

Utredningspersonalen använder i varierande omfattning metoder och arbetssätt som bidrar till en effektiv hantering av mängdbrott. Flertalet förundersökningsledare tillämpar Polismyndighetens nationella utredningsmetodik (PNU), men inte i alla delar till följd av tids- och resursbrist.

Stort inflöde – och allt måste hanteras

Inflödet av mängdbrottsärenden är omfattande, och allt kräver hantering på något sätt. Svensk polis tar även emot ett inte oväsentligt antal anmälningar som uppenbart inte avser brott. Att ta upp en anmälan och ställa följdfrågor för att få med allt väsentligt tar tid och resurser i anspråk. Det innebär en hög belastning på en utredningsorganisation som de facto inte är tillräckligt dimensionerad för detta.

Brottsaktiva individer står för en stor andel av de anmälda mängdbrotten. Ett exempel är missbrukare som stjäl varor i butiker. Polis kallas till butiken och griper den misstänkte, håller förhör och tar upp anmälan. Ärendet går vidare i utredningsprocessen, och avslutas antingen med att det redovisas till åklagare eller läggs ned efter förundersökningsbegränsning. Ofta stannar påföljderna vid böter, men dessa betalas sällan. Böterna går inte att driva in eftersom den dömde saknar utmätningsbara tillgångar. Personen i fråga fortsätter alltså att begå brott, som ytterligare ökar inflödet av ärenden till polisen och dessutom skadar tredje man. Det finns en möjlighet att omvandla böterna till fängelse, men det är en omständlig procedur som kräver att en åklagare ska föra talan om saken i fullsutten tingsrätt och att den tilltalade kallas till förhandlingen. Möjligheter till att omvandla till missbrukarvård i de fall det vore önskvärt finns inte heller. Men en välfungerande missbrukarvård skulle sannolikt minska inflödet av brottsanmälningar.

Brottsaktiva har ofta stor påverkan på området de verkar inom. De kan också ha kopplingar till grov brottslighet. Här är både ärendesamordning och brottssamordning av vikt för att lokalpolisområdena ska kunna hantera den påverkan de brottsaktiva har inom respektive lokalpolisområde.

Mängdbrott är ofta inte alls så enkla att lösa

Med mängdbrott avses enligt Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten brott som anses vara av enkel beskaffenhet. I praktiken är dock många mängdbrott inte alls särskilt enkla att lösa, om man ser till bedömningen av vilka brottsrekvisit som ska vara uppfyllda och om tillräcklig bevisning för åtal ska kunna säkras. Mängdbrotten har även blivit mer komplicerade under senare år till följd av ökad digitalisering, vilket ställer höga krav på digital bevissäkring för många mängdbrott. Det innebär att det krävs hög kompetens inom förhörsmetodik, internetinhämtning, forensik och IT-forensik för att klara av att lösa många av mängdbrotten. Dessutom ska rättssäkerhetsaspekter för den misstänkte och omsorg om den som blivit utsatt för brottet beaktas. Granskningen visar dock på brister i kompetens, framför allt på grund av hög personalomsättning inom utredningsgrupperna men även i fråga om underskott på utbildning. Även långa väntetider för forensiska undersökningar och bristen på IT-forensiker skapar problem i hanteringen av mängdbrott. Dessa förhållanden gör det svårt att uppnå tillräcklig förmåga för den utredande personalen.

Första linjen behöver förstärkas

Huvuddelen av inflödet av mängdbrottsärenden sker via Polisens kontaktcenter (PKC) samt genom poliser i yttre tjänst som ingriper vid ett brott. Det tjänstgör dock inte några utredare på PKC, utan det är operatörer med sex veckors utbildning som tar emot telefonsamtal och hanterar e-anmälningar. Operatörerna kan endast hålla enklare förhör i de ärenden där förundersökning har inletts samt efterfråga digital bevisning i form av till exempel kontoutdrag eller övervakningsfilmer. Men förundersökningsledarna på PKC har inte rätt att kräva hjälp av patruller i yttre tjänst för att hantera ärendena. Detta medför att de initiala utredningsåtgärderna försenas eller inte utförs.

PKC ska ge service genom att ha korta svarstider, ta upp anmälan och utföra vissa förstahandsåtgärder när det gäller utredning. I uppdraget ingår inte att slutföra ärenden; dessa ska i stället överlämnas till en utredningsenhet som ska fortsätta hantera utredningen och så småningom slutföra den. Polismyndighetens målbild om att fördelningen mellan poliser och civila ska vara cirka 70 respektive 30 procent har lett till tillfälliga anställningsstopp för fler operatörer till PKC. Resursbristen bland operatörerna leder till att kötiden i telefon ökar, under sommaren 2022 var den flera timmar lång. Detta leder i sin tur till att inringare i stället e-anmäler i större utsträckning. Förundersökningsledare på PKC som tar emot e-anmälningarna anser att dessa håller så låg kvalitet att operatörerna måste ringa upp anmälaren och be om kompletterande uppgifter för att det ska gå att besluta i förundersökningsfrågan. E-anmälningarna genererar alltså mycket merarbete för PKC, men även senare på den mottagande utredningsenheten.

Även förstahandsåtgärderna som utförs av polis i yttre tjänst har en del brister, vilket innebär att det behöver ske kompletteringar i ett senare skede. Det förklaras rimligen av två saker: dels att relativt många ingripandepoliser är nya i tjänst och därmed inte är tillräckligt erfarna att utföra förstahandsåtgärder, dels av det faktum att patruller som inte hunnit slutföra ett ingripande ibland kan bli beordrade av regionledningscentralen att åka på ett annat uppdrag.

Mer samordning av ärenden och brottsmisstankar behövs

Många anmälda brott där det saknas uppgifter om gärningsperson, till exempel inbrottsstölder, går det ändå att komma vidare med om man analyserar spår från brottsplatsen och uppgifter om tillvägagångssätt för att se om det finns mönster som kan knytas till andra anmälda brott (brottssamordning). Brottssamordning görs i olika stor omfattning. De funktioner som ska vara bemannade med särskilt utsedda brottssamordnare är ibland vakanta, och inriktningen mot vilka brottskategorier som ska analyseras varierar mellan polisregionerna. Brottssamordning är också ett arbetssätt som ska användas av samtliga inom utredarverksamheten, men det hinns ofta inte med på grund av hög arbetsbelastning. PKC som hanterar mer än hälften av inkommande brottsanmälningar har varken i uppgift att brottssamordna eller har förutsättningar för det i form av bland annat digitala hjälpmedel för realtidsuppdateringar av lokala lägesbilder. Detta får självklart negativa konsekvenser för brottsbekämpningen.

Om PKC ska få ett utökat uppdrag i brottsutredningar måste personalen på PKC också få utbildning och förutsättningar att kunna göra detta. Det är också viktigt att se till att PKC knyts närmare utredningsverksamheten i lokalpolisområdena och jourmiljön. Detta för att viktig kunskap om de lokala förhållandena och om utredningsverksamhetens hantverk inte ska försvinna.

För de brott där det finns en misstänkt gärningsperson behöver polisen kontrollera om det finns andra öppna brottsmisstankar, nyligen avkunnade domar eller utfärdade strafförelägganden (ärendesamordning). För många brottsaktiva personer är detta vanligt förekommande. Om det redan finns öppna misstankar ska ärendet samordnas med de andra brottsmisstankarna. Samtidigt ska förundersökningsledaren utifrån aktuella brottsmisstankar, strafförelägganden eller domar bedöma om det finns skäl till förundersökningsbegränsning. Reglerna för ärendesamordning och förundersökningsbegränsning är dock svårtillämpade för många förundersökningsledare. Alla förundersökningsledare prövar inte heller alltid om det finns skäl att förundersökningsbegränsa eftersom de inte har tillräcklig överblick eller kompetens. Dessutom sker det inte sällan för sent i processen för att det ska vara effektivt.

Polismyndigheten har inte skapat tillräcklig förmåga

Polismyndigheten har inte lyckats skapa tillräcklig förmåga att hantera mängdbrott effektivt. Riksrevisionen kan konstatera att det inte har varit lätt för Polismyndigheten att växa så snabbt. De stora resurstillskotten har skapat förväntningar på vad som ska åstadkommas som inte har kunnat infrias, vilket är särskilt tydligt på lokalpolisområdesnivå.

Utredningsgrupperna har resursproblem

Det är lokalpolisområdenas utredningsgrupper som ska vara basen i polisens arbete med utredning och lagföring. En ambition från Polismyndigheten är att 50 procent av myndighetens resurser ska finnas på lokalpolisområdena som även bemannar ingripandeverksamheten och den områdesinriktade verksamheten. Granskningen visar dock att utredare av mängdbrott regelmässigt tas i anspråk för att utreda grova brott eller brott i nära relation, antingen genom att förflyttas till en sådan sektion på polisområdesnivå eller att sådana ärenden flyttas ned till lokalpolisområdesnivå för att utredas där. Riksrevisionen inser att Polismyndigheten emellanåt är tvungen att göra prioriteringar som innebär omfattande omgrupperingar av personal, men det som granskningen visar är ett ständigt pågående dränage av utredningsresurser från lokalpolisområdena som ska vara basen i polisens verksamhet.

Riksrevisionen konstaterar även att den nationella brottskatalogen är satt ur spel med följd att lokalpolisområdena blir en avsättningsyta för arbetsuppgifter som egentligen är avsedda att utföras i övriga delar av regionen. Dessa omständigheter påverkar även utredningarna av grova brott negativt, eftersom utredare som inte har tillräcklig kompetens tas i anspråk. Det leder i sin tur till att hela utredningsverksamheten blir ineffektiv. Mer teambaserat arbete och bättre utbyte med mer erfarna utredare verkar kunna skapa en mer lärande organisation.

Anställningsbegränsningar för civila påverkar den operativa förmågan negativt

Polismyndigheten växer, och kommer fortsätta växa. Polismyndigheten tillämpar därvid en målbild att personalen ska bestå av cirka 70 procent poliser och 30 procent civila. Det får till följd att Polismyndigheten ofta avstår från att rekrytera ny civil personal. Riksrevisionen ser civila som en betydande tillgång för Polismyndigheten som helhet. Civila utredare, förundersökningsledare, analytiker, forensiker, administratörer, etc. är nödvändiga för att mängdbrott, och även grova brott, ska kunna hanteras effektivt. Enligt Riksrevisionens mening blir konsekvenserna negativa för framför allt mängdbrottshantering av att antalet civilanställda är beroende av antalet poliser, eftersom det bromsar rekryteringen av personal som inte behöver vara polisutbildad för att klara sin uppgift.

IT-systemen stöder inte verksamheten fullt ut

Polismyndigheten har flera olika IT-system. Durtvå som är själva utredningsstödet är gammalt, och har begränsningar som gör att förundersökningsledare får uppfinna olika sätt att strukturera informationen så att den blir enklare att arbeta med. Det finns även brister i hur de olika IT-systemen kommunicerar med varandra även om IT-avdelningen arbetar på att ta fram lösningar. För att öka förmågan att bekämpa brottsligheten skulle det också behövas ett IT-system för brottssamordning som automatiskt grovanalyserar spår och tillvägagångssätt samtidigt som det skapar lokala lägesbilder i realtid så snart en anmälan är granskad och godkänd.

Regeringen har prioriterat Polismyndigheten

Regeringen har prioriterat Polismyndigheten under lång tid, framför allt genom att öka anslagen kraftigt och se till att en arbetsmetod för Snabbare lagföring successivt har börjat införas. Regeringen har också lämnat ett antal relevanta uppdrag till Polismyndigheten, som även har bäring på mängdbrottshantering, och ställt nödvändiga krav på återrapportering. Denna styrning synes ha burit frukt när det gäller arbetsmetoden Snabbare lagföring, som dock endast gäller för vissa mängdbrott som initieras genom polisingripanden. I övrigt har Polismyndigheten trots ökade resurser och relevanta styrsignaler från regeringen inte kunnat upprätthålla en effektiv hantering av mängdbrott.

Mängdbrotten drabbar många privatpersoner hårt såväl fysiskt och psykiskt som ekonomiskt. Mängdbrotten drabbar även företag och det allmänna. Många mängdbrott, inte minst bedrägerier och narkotikabrott men även stölder och misshandel, är också sammankopplade med den grova organiserade brottsligheten såtillvida att det är samma individer som är involverade. Med utgångspunkt från dessa förhållanden menar Riksrevisionen att regeringen tidigare borde agerat mer aktivt för en framgångsrik bekämpning även av mängdbrotten. Regeringen borde också av samma skäl ha reagerat på de begränsningar i anställningen av civil personal som Polismyndigheten tillämpar genom målbilden om cirka 70 procent poliser och 30 procent civil personal, som har lett till bristande förmåga att hantera mängdbrott.